[주요내용]
1. 연구 필요성 및 목적
❏ 중소기업 지원사업 정의기준 관련
ㅇ 지난 ’11년부터 중소기업 지원사업 기준을 마련하여 중앙부처 및 지자체의 사업 현황을 파악 중
- 현행 중소기업 지원사업 기준은 ‘중소기업 지원이 주 목적이거나, 중소기업 지원 비중이 30% 이상인 재정사업’으로 규정
- 그러나, “중소기업 지원사업이 구체적으로 무엇인가”에 대한 세부기준이 부족하여, 중앙부처/지자체 사업담당자와 의견충돌이 빈번하게 발생
ㅇ 현행 ‘① 중소기업 지원이 주 목적’ 또는 ‘② 중소기업 지원 비중이 30% 이상인 재정사업’이라는 기준은 사업담당자가 SIMS에서 자의적으로 빠져나갈 빌미를 제공하고 있음
- 또한, 사업담당자는 예산회계 측면에서 재정사업의 전체 규모를 모르거나(특히 지자체의 경우), 본인의 담당사업에 배정된 ‘제한된’ 세출 및 기금 예산을 운용함에 따라 예산 항목 중 어디까지를 전체 예산(분모)으로 놓아야 하는지 혼동하는 경우가 다수 발생
- 반면 SIMS 관리 측면에서는 해당 사업에 배정된 전체 예산을 파악하고 있어 ‘분모’가 명확함
ㅇ 이에 따라, 중소기업 지원사업 정의기준 마련의 연구목적은 다음과 같음
- 중소기업 지원사업의 목적과 수단, 대상 등을 검토하여, 중소기업 지원사업을 수행하고 있는 중앙부처와 지자체의 사업담당자가 수긍할 수 있는 정의기준 마련
- ① 중소기업 지원에 배정된 재정사업 전체 예산, ② 운영 비용을 제외하고 직접 및 간접적으로 중소기업에 지원되는 민간경상보조 예산, ③ 건물, 토지 구입 등 자본보조 예산, ④ 융자, 보증 등 정책자금 예산 등 예산 항목을 비목별로 구분
- 중소기업 지원사업을 ‘예산-결산’의 관점에서 엄격하게 관리하기 위한 이들 각각의 정의기준을 명확히 함
❏ 지원한도제 관련
ㅇ 지난 ’15년부터 중소기업의 중복지원 문제에 대한 감사원 및 예산정책처의 지적에 따라, 정책자금 지원한도제를 도입하여 운영
ㅇ 현행 기준은 ‘누적 지원금액으로 5년간 100억 원, 누적 지원 횟수로는 5년간 10회’ 이내로 기업당 지원한도를 설정
- 그러나, 지원한도제의 기준은 ’15년 8월에 수립된 것으로 최근 지원행태나 지원 현황을 통한 지원 기준 및 대상사업 등에 대한 재정비가 필요한 상황
ㅇ 따라서 최근 5년간의 중소기업 지원 현황을 분석하여 문제점 및 보완사항을 포착한 뒤, 현행 지원한도제 기준의 적정성 검토, 개선방안을 도출하고, 새로운 기준을 모색하기 위한 기초작업을 수행하는 것이 목적
2. 중소기업 지원사업 정의기준 정립
❏ 중소기업 지원사업 정의기준의 문제점
ㅇ 중소기업 지원사업은 2020년 사업 수 1,754개, 지원예산 23조 원에 달함
- 그러나 중소기업 지원사업의 성격과 사업 내용의 다양성, 복잡성으로 인하여 해당 사업의 시행하는 사업 부서마다 또 담당자마다 각기 다른 개념의 정의기준을 생각하고 있음
- 또 중소기업 지원사업의 집계기준이 상위 개념인 세부사업 단위가 아니라 매년 변동하는 내역사업 단위로 이루어져 데이터의 안정성을 해치고 있음
❏ 중소기업 지원사업의 법률적 규정
ㅇ ｢중소기업기본법｣상 중소기업 지원 시책은 중소기업 육성을 위해 명확한 목적을 가진 사업만을 규정하는 것으로 볼 수 있음
- 반면, ｢통합관리시스템 운영규정｣에 따르면 중앙정부, 지방자치단체 및 관련 기관･단체의 지원사업에 사업 정보를 관리하도록 하고 있고, 매년 발표되는 ｢중소기업 육성시책｣을 보면 중소기업 육성을 주요한 목적으로 하지 않는 중앙정부와 지방자치단체의 시책을 제시하고 있음
ㅇ 이로 미뤄볼 때, 법률적으로 명확히 중소기업 육성목적을 제시하지 않더라도 관행적으로 그 대상에 있어서 중소기업을 지원하는 경우를 ‘중소기업 지원사업’으로 정의할 수 있는 여지가 있음
❏ 성과관리 측면에서 중소기업 지원사업의 정의
ㅇ 중소기업 지원사업은 성과의 흐름이라는 측면에서, 지원목적과 지원 형태를 포괄적으로 고려할 필요가 있음
ㅇ 지원목적으로 살펴볼 때 중소기업 지원을 핵심 목적으로 하는 사업과, 주로 타부처, 지자체의 부가적 목적사업이 있음
- 중소기업 지원을 위한 목적과 대상이 일치하는 경우 ‘핵심목적 사업’, 목적에는 포함되지 않으나 대상에 있어서 중소기업을 지원하는 경우를 ‘부가목적 사업’으로 정의함
ㅇ 지원 형태에서는 중앙/지자체가 직접 수행하는 사업과 민간대행, 금융지원사업이 있음
- ① 중소기업 지원이 ‘주 목적인 사업’을 직접 수행할 경우에는 사업운영비와 민간이전비를 모두 포함시켜야 할 필요가 있음
- 또 ② 중소기업 지원이 ‘부가목적인 사업’을 직접 수행할 경우에는 민간이전비만 포함시켜 중소기업 지원예산을 추출할 필요가 있음
❏ 중소기업 지원사업의 정의와 관련된 이슈
ㅇ 통합관리시스템의 정보수집 과정에서 중소기업 지원사업의 정의와 관련한 이슈를 살펴본 결과, 대체적으로 목적과 대상이 불일치하는 데서 발생하고 있는 것으로 나타남
ㅇ 한편, 세부사업 단위에서 예산회계의 비목별로 관리가 가능한지 검토한 결과, 전체 440개 사업 중에서 378개 사업이 대부분 일치하고 있음
- 나머지 40여 개 사업의 경우 일부 수치오류가 있는 경우 대부분 일치하였고, 가장 불일치를 보이는 항목은 해당 중앙/지자체에서 ‘직접’ 수행할 때 민간이전에서 차이가 나는 경우로 나타나고 있어 세부사업 단위에서 예산비목별 관리가 가능한 것으로 파악됨
❏ 중소기업 지원사업의 정의기준
ㅇ 중소기업 지원사업에 대한 기본 정의는 다음과 같음
- 중소기업 지원사업은 중소기업 지원을 목적으로 하거나, 중소기업 지원을 목적으로 하지 않더라도 지원 수단과 대상에 있어서 중소기업에게 직접 및 간접적으로 영향을 주는 사업들 중에서, 해당 사업예산의 30% 이상이 중소기업체에게 배분되는 사업으로 정의
- 여기서 중소기업 지원이라 함은 첫째, 중소기업에게 직접 지원되는 것과, 둘째, 중소기업에게 직접 지원되지는 않으나 다양한 수단을 통하여 간접적으로 지원되는 것도 포함
- 직접 지원이라 함은 중소기업자에게 금전적으로 직접 보조, 융자, 보증이 지원되는 것과 교육, 컨설팅, 박람회(창업, 마케팅, 수출 등), 공동 기술개발 등에 참여하는 것을 의미
- 다양한 수단이라 함은 조사, 연구를 통한 법/제도의 마련, 정보수집 및 시스템 구축을 통한 정보 제공, 공공기관(진흥원･출연연 등) 또는 민간대행기관(대학･협회 등)을 통한 창업, 경영, 기술 컨설팅 등을 포함
ㅇ 상기 중소기업 지원사업들 중에서 통합관리시스템으로 수집되는 수치는 예산 비목별 항목으로 이에 대한 정의는 다음과 같음
- 예산 비목별 정의를 살펴보기 위해 민간 경상이전에서 중소기업 지원에 해당되는 비목으로는 민간(단체)경상보조, 민간자본보조, 자치단체(지자체)경상보조, 출연금(사업출연금, 일반출연금, 정부출연금) 등이 있음
- 본문의 <표 2-4>에서 사업별 비목과 예산비목의 일치 여부를 판단해본 결과, 비목이 일치하지 않는 40개 사업은 대부분 비목 항목이 미비하거나 관련 정보가 없는 것인데, 이는 중앙정부, 지자체 시책담당자에게 별도로 정보를 수집해야 함
3. 중소기업 지원한도제의 효과성 검증 및 R&D 지원한도제 도입 검토
❏ 중소기업 지원한도제 도입의 목적
ㅇ 중소기업 지원한도제는 중소기업에 대한 다수 정책들이 특정 기업에 쏠림으로 인해 중소기업에 대한 보편적 지원이 이루어지지 않는 정책실패, 더 나아가 또 다른 시장실패를 야기할 가능성을 차단하기 위해 도입됨
❏ 지원한도제 논의의 경과
ㅇ 중소기업 중복지원 관련 지적(’11~’12년)
- 감사원, 예산정책처 등에서 특정 기업에 대한 중복지원 지적
ㅇ 국정과제 반영(’13년 2월)
- 중소기업 지원정책 통합관리시스템 구축 및 수요자 맞춤형 정보 제공
- 중소기업 졸업제 및 일몰제를 도입하여 정부지원 의존 축소
ㅇ 경제장관회의 보고(’14년 12월)
- 특정 기업에 대한 중복지원 제한기준(안) 마련 추진 보고
ㅇ 공개세미나 개최(’15년 3월)
- 중소기업연구원의 중복기준 제한(안) 발표
- 정책자금 분야는 5년간 최대 50억 원의 지원한도 설정(단, 고성장기업은 제외)
ㅇ 중소기업 대상 설문조사 및 지원기관 담당자 의견 수렴(’15년 5~11월)
- (설문조사 결과) 중복지원 제한 찬성 48.3%, 반대 50.3%
ㅇ 지원한도제 개선안 마련(’15년 12월) 및 부처 간 협의
- 정책자금 분야 5년간 최대 100억 원 또는 10회 지원한도 설정
- 94개 사업 중 42개 사업에 대해 도입하고, 지원한도 범위 내에서 예외기준 등 부처 자율 결정
ㅇ 정책자금 지원한도제 시행(’17년부터)
❏ 지원한도제 기준의 변천 과정
ㅇ 2012년 7월, ｢중소기업 재정지출 효율화방안｣
- 중소기업 지원 통합관리시스템 구축과 자금･R&D 등 분야별 지원한도제 운영
- 중앙부처와 각 지자체의 정책융자금은 기업당 총 지원한도를 50억 원(잔액 기준)까지, 중소기업청 소관 R&D는 기업당 연간 2회 이내, 총 7회까지만 지원
ㅇ 2015년 9월, ｢중소기업 정책금융 효율화방안｣
- 중소기업 금융지원사업군 심층평가
- 기업 특성 등을 감안하여, 부처 공통의 기업별 지원한도기준을 마련하고, ‘중소기업 지원사업 통합관리시스템’을 활용하여 기업별 정책금융지원 한도를 체계적으로 관리
- 중진공 융자사업 중 긴급경영안정지원 등 반복지원 문제가 제기된 사업의 경우, 일정 횟수 이상 지원 시, 지원 횟수 증가에 따라 가산금리를 적용
ㅇ 2015년 12월, 지원한도제 개선안 마련(’15년 12월) 및 부처 간 협의
- 정책자금 분야, 5년간 최대 50억 원의 지원한도 설정(단, 고성장기업은 제외)
ㅇ 2018년 5월, ‘특정 기업 쏠림지원 방지체계 구축(안)’
- 중앙･지자체 정책자금 94개 중 42개(부처 자율 도입)
- 최근 5년간 지원금액(100억 원) 또는 지원 횟수(10회)를 적용하되, 자금 특성에 따라 적용범위 및 예외기준 자율 적용
❏ 최근 5년간(’15~’19년) 지원한도제의 운영 성과 분석
ㅇ 융자 지원사업 총 금액은 66조 6,152억 원, 총 건수는 402,455건이었으며, 지원사업별 평균 지원액은 1억 6,545만 원
- 지원 횟수 10회 이상 지원된 기업들에 대하여 정책자금 지원한도제를 적용하였다고 가정할 때, 10회를 초과하는 정책자금은 1조 63억 9,100만 원이고, 이를 지원사업별 평균 지원액에 적용한다면 6,080개 기업에 대한 추가지원이 가능함
ㅇ 중소기업 지원한도제를 통해 보다 많은 소규모 중소기업에 기회를 제공하고 있는 것으로 나타나고 있으나, 지원액 차원에서는 기업 규모가 큰 중소기업에 상대적으로 많은 예산이 쏠리고 있는 것으로 확인
- 업력 3년 미만 중소기업(전체의 33.9%)에 대한 지원을 살펴보면, 이들에 대한 지원 건수는 전체의 47.2%로 양호하나, 지원금액은 17.6%에 불과하여, 업력이 오래된 기업에 대한 지원금액이 큰 것으로 나타남
- 또, 종사자 수 50인 미만 중소기업(전체의 99.27%)에 대한 지원 건수는 전체의 96.48%, 지원금액은 전체의 75.46%로 나타남
ㅇ 지원한도제 도입 성과를 파악하기 위해 ’10~’14년(1기)의 쏠림현상과 지원한도제가 적용된 ’15년~’19년(2기)의 쏠림현상을 비교 검토함
- 지원 횟수가 10회를 초과한 경우의 지원금액을 비교해보면, 1기보다 2기에 1조 3,600억 원 증가(4.6%→5.0%)하여, 쏠림현상이 개선되지 않았음을 알 수 있음
- 기업 단위에서 융자사업의 지원이 높은 Top 10 기업에 대해, 1기와 2기의 누적치를 비교해본 결과, 누적 지원금액과 지원 건수에 있어서도 쏠림현상이 여전하고, 1기(’10~’14년) 동안의 과다 지원이 2기(’15~’19년)에도 연결되는 것으로 나타남(본문 표 3-21). 다만, 지원 횟수에서 상위기업의 지원 횟수가 크게 감소한 것은 바람직한 것으로 판단됨
❏ R&D 분야 지원한도제 도입 검토
ㅇ 중소기업 지원한도제가 각 부처의 정책자금(융자)사업에만 국한되고 이 또한 자율적으로 운영됨에 따라 운영상에 다소 한계가 있음
- 이에 보다 직접 지원의 형태를 갖는 R&D 보조사업을 검토하고, 이를 통해 창업기업 또는 규모가 작은 대부분의 중소기업에 R&D 정책지원의 기회가 열려있는지를 검토함
ㅇ 전체 R&D 정책자금 지원사업을 분석한 결과 총 지원금액은 약 9조 원, 지원 건수는 68,794건, 사업당 평균 지원액은 1억 3,152만 원
- 10회 이상 지원을 제한하는 R&D 정책자금 지원한도제를 적용하였다고 가정할 때, 10회를 초과하는 정책자금은 약 3,500억 원이 확보되며, 이를 2,600개 기업에 추가지원이 가능
ㅇ R&D 보조사업에도 중소기업 지원한도제가 도입된다면 앞서 설명하였듯이 보다 많은 초기 중소기업에 기회를 제공할 수 있음
- 업력 3년 미만 중소기업(전체의 33.9%)에 대한 지원을 살펴보면, 이들에 대한 지원 건수는 전체의 25.6%이고, 지원금액은 15.2%에 불과한 것으로 나타남
- 또, 종사자 수 50인 미만 중소기업(전체의 99.27%)에 대한 지원 건수는 전체의 92.1%, 지원금액은 전체의 72.2%로 나타남
ㅇ R&D 분야 지원한도제 도입 시 성과를 시뮬레이션하기 위해, ’15년에 R&D 분야 지원한도제가 도입되었다고 가정하고, ’10~’14년(1기)의 R&D 지원 쏠림현상과 ’15~’19년(2기)의 쏠림현상을 비교 검토함
- 지원 횟수가 10회를 초과한 경우의 지원금액을 비교해보면, 1기보다 2기에 약 8,500억 원 증가(8.3% → 13.4%)하여, 쏠림현상이 심각함을 알 수 있음
- 기업 단위에서 융자사업의 지원이 높은 Top 10 기업에 대해, 1기와 2기의 누적치를 비교해본 결과, 누적 지원금액과 지원 건수에 있어서 특정 기업에 대한 쏠림현상이 융자사업에 비해 현저하게 높게 나타남
❏ 결론
ㅇ 중소기업에 대한 융자지원은 민간에서 중소기업으로의 자금 흐름이 단절되는 시장실패를 막고, 대･중소기업간 양극화를 해소하는 데 목적이 있음
- 또한 지원한도제는 특정 기업에 지나친 중복지원으로 중소기업 사이에도 양극화를 만들어 내거나 의도치 않게 정부지원에 배제되는 창업기업들에게 사실상의 진입장벽으로 작용하지 않도록 견제하는 기능을 하고 있음
ㅇ 중소기업 지원정책이 앞서의 정책 목적을 달성하기 위해서는 중소기업 지원한도제의 대상을 정책자금(융자)사업에서 R&D 등의 직접 지원의 보조사업으로 확대･적용하여야 할 필요는 있음
- 다만, 정책자금(융자)과 R&D 보조는 사업의 성격이 달라 본 연구에서 접근한 데이터 분석만으로 결론을 유도하기에는 일정한 한계가 존재함
ㅇ 정책자금(융자)와 R&D 보조에 대하여 제1기(2010~2014년)와 제2기(2015~2019년)를 비교한 결과는 다음과 같이 요약됨
- 표를 보면 융자사업의 10회 이상 초과 지원금액이 전체 지원액에서 차지하는 비중은 제1기 4.6%에서 제2기 5.0%로 일정한 수준에 머무르고 있어, 어느 정도 현행 지원한도제의 영향이 있는 것으로 판단
- 반면, R&D 보조사업의 경우 10회 이상 초과 지원금액 비중은 제1기 8.3%에서 제2기에는 13.4%로 크게 늘어나 R&D 분야 지원한도제 도입의 필요성이 높은 것으로 파악
ㅇ 그러나 사업의 성격을 보면, 융자사업의 경우 근본적으로 자금상환으로 회수가 되는 자금이고, R&D 보조사업의 경우 해당 지원 기업이 기술개발에 성공하게 되면 기업의 자산으로 부가되는 회수되지 않는 자금임
ㅇ 즉 자금회수의 성격을 갖는 융자사업의 경우, 기업의 입장에서는 대출, 채권 등 민간 차입, 주식 발행, 출자 등과 함께 자금을 조달하는 수단이고, 자금회수를 통해 추가지원이 가능한 성격의 사업
- 이러한 성격으로 특정 기업에 대한 지나친 쏠림을 통제하는 한 자금 부족을 겪는 다수의 기업에게 추가적으로 지원이 가능하기 때문에 ‘적정 수준으로의 유지’가 지원한도제의 정책목표라 할 수 있음
ㅇ 한편 R&D 보조사업은 성격상 자금이 회수가 되지 않고 지원받은 기업의 자산에 부가되는 성격을 갖고 있어, 융자사업에 비해 보다 엄격한 통제와 한도 설정이 필요하다고 할 수 있음
- 하지만, 본 연구에서 분석한 결과는 R&D 보조의 금액과 횟수만 집계할 뿐, R&D사업의 성격에 대해서는 터치하지 않고 있음
- 실제로 R&D사업은 R&D 단계와 규모, 다년간의 사업기간 등으로 매우 다양한 성격을 지니고 있어 단순히 지원금액과 횟수에 쏠림현상이 발견되었다고 해서 지원한도를 섣불리 도입하기에는 어려움이 있음
- 즉, R&D사업에 대한 지원한도제는 개별 사업의 성격 파악이라는 후속 연구과제가 수행되어야 실체적으로 접근할 수 있음
ㅇ 다만, 본 연구에서는 중소기업의 성장동력으로 작용할 국가 R&D 지원의 중요성을 감안할 때, 해당 R&D 부분에 있어서 중소기업 지원한도제를 대신할 새로운 아이디어를 제시하고자 함
- 이는 국가 R&D 지원정책의 수혜 내역에 대한 이력관리시스템을 도입하여 단계별 지원책을 마련하자는 것으로, 이를 통해 하위 1단계에 상위 단계의 지원 수혜자가 다시 참여할 때 후순위를 부여하거나 참여를 제한하는 방식임
- 구체적으로 단계별 R&D 지원정책을 참조하여 다음과 같은 지원 체계를 유지하는 것이 바람직해 보임
➀ 기업의 성장단계와 기술개발 단계에 따라 그림과 같이 R&D 지원 단계를 구분함
➁ 각 단계 상위 단계 R&D 수행 기업은 하위 단계 R&D에 참여 시 후순위의 우선권 부여 또는 배제
➂ 동일 단계 내에서도 수행 경험 횟수가 클수록 후순위 우선권 부여
➃ R&D 이력관리시스템을 도입하여 상층부 중소기업의 국가 R&D 편식을 억제함으로써 신규 창업기업에게 R&D사업 참여를 용이하게 유도