[주요내용]
❏연구의 필요성 및 목적
ㅇ 신기술 사업화를 위해 규제샌드박스 제도가 2019년 1월 시행되었으나 규제샌드박스 시행의 성과를 보다 일반적인 규제개선으로 연결시킴으로써 성과를 확산하기 위한 전략은 아직 미흡한 상황. 규제특례 수혜기업의 대다수가 중소기업이라는 점에서 중소기업 중심의 규제샌드박스 운영 방안 등 연구가 절실히 필요
ㅇ 시행 2년차를 맞이하는 규제자유특구 규제특례등의 운영 현황과 규제샌드박스 관련 법령 입법화와 관련한 법적･제도적 쟁점을 분석하고 중소벤처기업 중심의 규제샌드박스 운영 및 규제개선체계 확립 방안을 모색하고자 함
❏연구의 내용 및 범위
ㅇ 규제샌드박스의 개념 및 주요 특성과 관련하여 첫째, 규제샌드박스의 등장배경, 둘째, 규제샌드박스 개념 및 주요 내용, 셋째, 규제샌드박스의 법적 성질 및 주요 특성에 대하여 논의함
ㅇ 타 부처 규제샌드박스 현황 분석에서는 과기부, 금융위, 산업부의 규제샌드박스 현황과 규제자유특구 제도에 대한 정책적 시사점 제시
ㅇ 규제특례등의 성과 확산을 위한 제도개선 방안, 규제자유특구 제도상 규제특례등 관련 법적 쟁점 분석, 규제자유특구 제도개선 과제의 도출
❏연구의 의의
ㅇ 그동안 산발적으로 규제샌드박스와 관련된 이론적 논의와 법적 쟁점들을 집대성하고 법리적･정책적 검토를 통해 쟁점 및 대응 방안을 정리
ㅇ 세계 최초로 전 업종에 걸쳐 특구라는 지역적 기반을 토대로 규제개선을 위한 테스트베드를 시도하고 있는 우리나라의 규제자유특구 제도와 관련된 제도적･법적 쟁점을 정리하고 대응 방안을 모색함으로써 규제자유특구의 제도적 발전 방향을 제시
❏규제샌드박스의 법적 성질
ㅇ 급속히 변화하는 시장환경과 급격한 기술진보의 추세를 따라잡으려는 현실적 필요에 의해 도입된 규제샌드박스 제도는 법률유보원칙의 일시적 유예나 정지 또는 완화된 조치로 신기술의 사업화에 필수적인 시험･검증(실증)을 하기 위해 현행 법령상 제약을 일시적으로 유예･완화･면제하는 것이므로 규제샌드박스 적용에 따라 일시적으로 규제공백이 발생할 가능성이 매우 높음
ㅇ 사회적 위험을 적절히 통제할 수 있는 규제체계가 존재하지 않거나 기존 규제법령이 부적합한 경우가 많아 사업자의 신기술 사업화 과정에서 불확실성이 존재하는 포지티브 방식(원칙 금지, 예외 허용)의 규제체계에서는 신기술의 등장에 따른 사회적 위험을 적절히 통제할 수 있는 제도개선이 지체 없이 수반되어야만 기술개발과 사업화가 원활히 이루어질 수 있다.
❏규제샌드박스의 주요 내용
ㅇ (메뉴판식 규제특례) 규제자유특구에는 식당의 주문 메뉴판처럼 미리 준비된 201개의 기존 법령상 규제가 유예 또는 면제되어 적용되며, 지역특구법상 조문으로 직접 열거되어 있으며 기업들은 추진하고자 하는 사업과 관련하여 법에 열거되어 있는 특례들을 시･도지사에게 요청하면 관계부처 협의를 통해 규제특례를 받을 수 있다.
ㅇ (규제혁신 3종 세트) 규제자유특구 안의 기업들은 규제 여부 및 존부가 불명확한 경우 시･도지사에게 신사업 관련 허가등의 필요 여부를 확인해줄 것을 요청하면 30일 이내에 회신 받을 수 있는 규제 신속확인, 신제품이나 서비스의 시험･검증을 하고자 하는데 소관 법령이 없거나 기존 법령을 적용하는 것이 맞지 않을 경우에 일정 기간 규제를 적용받지 않고 사업을 추진하는 실증을 위한 특례, 규제자유특구 안의 기업들은 신제품이나 서비스의 안전성이나 기술 검증을 완료하였으나, 허가기준이 없거나 맞지 않은 기준을 적용하여 출시가 안 될 경우에 임시로 판매허가를 받아 판매 가능한 임시허가
❏해외 규제샌드박스 제도 현황
ㅇ 영국 금융감독청(FCA)는 2014년 ‘혁신 프로젝트(Project Innovate)’의 일환으로 2015년 11월 세계 최초로 금융 분야에 규제샌드박스를 도입하여 핀테크 산업시장을 발전시키기 위해 정부 주도로 정부와 민간기업이 혁신을 추진
ㅇ 싱가포르 통화청(MAS)이 2016년 발표한 핀테크 분야 금융 중심의 규제샌드박스 시행안은 기본적으로 영국 금융감독청(FCA)의 규제샌드박스를 벤치마킹한 것으로 금융 분야뿐만 아니라, 의료, 환경, 교통 등 다양한 부문에서 규제샌드박스를 도입하여 추진
ㅇ 일본은 ‘미래투자전략 2017’을 통해 Society 5.0을 이루기 위해서는 ‘규제제도의 개혁’이 중요함을 인식하고 규제샌드박스를 국가전략으로 활용한 최초 국가이며 이를 Society 5.0의 사회실증에 관한 정책으로 적극 도입
ㅇ 미국 연방정부는 통상 소비자 보호가 필요한 시점에 규제를 신설하여 소비자 보호에 방점을 두고 지방정부 차원에서 규제샌드박스 시행(애리조나, 캘리포니아)
ㅇ 스웨덴은 의료데이터를 중심으로 한 ‘국가 등록 의료정보’와 ‘e-Health’ 전략을 통해 2025년까지 세계에서 가장 앞선 e-Health 국가가 된다는 목표를 설정한 ‘Vision e-Health 2025’를 통해 e-Health 플랫폼 개발 로드맵을 작성하고, 2018년에는 과도한 의료비를 효율적으로 사용하기 위한 e-Health 서비스를 도입
ㅇ 유럽은 2018년 4월부터 모든 차량에 ‘e-Call, Emergency Call’ 지원기능을 내장하기 시작했는데 무선통신 기능과 온라인 플랫폼의 프로파일링을 기반으로 하는 커넥티드카, IoT기기의 경우 GDPR의 규제 대상(제20조 개인정보의 이전권 보장)이 되는데 개인정보와 관련하여, 기술적･이론적 측면에서 볼 때 이러한 개인정보의 주체가 누구인가에 대한 논의가 있다.
❏국내 규제샌드박스 제도 현황
ㅇ 과기부의 ICT 융합 규제샌드박스는 ｢정보통신융합법｣에 근거해 규제 혁신 3종 세트(신규 정보통신융합 등 기술･서비스의 신속처리, 실증 규제특례, 임시허가)를 도입
ㅇ 산업부의 산업융합 규제샌드박스는 ｢산업융합촉진법｣ 개정안을 통해 규제 혁신 3종 세트(규제 신속확인, 실증을 위한 규제특례, 임시허가) 도입
ㅇ 금융위의 금융혁신 규제샌드박스는 ｢금융혁신법｣ 제정을 통해 금융규제샌드박스, 지정대리인 제도 도입
❏규제특례등 신청･심의 단계에 관한 쟁점 분석
ㅇ 규제자유특구사업자의 정의 및 범위
- 지역특구법 제2조 제15호에서는 특구사업자의 특례 적용 등에 대한 직접 규정은 없으나 “규제자유특구사업자란 (…) 시장･도지사 등과 규제자유특구계획에 포함된 자를 말한다.”고 규정하고 있어 원칙적으로 규제특례등을 적용받는 자만 특구사업자에 해당
- 지역특구법 제73조 및 중소벤처기업부 고시 「규제자유특구 운영요령」 제2조 제2호 단서의 규정에 따라 특구지역 내 소재지가 없는 경우 특구사업자로 인정하지 않는 것으로 판단됨
ㅇ 특구계획 신청 당시 실증준비가 미비한 경우
- R&D가 미완료된 특구계획인 경우에도 ‘신기술 제품에 대한 설명서’ ‘신기술 서비스에 대한 사업계획서’ 등을 첨부하여 심의･의결을 거치는 경우 특구 지정은 가능하다고 판단되며, R&D 미완료 사업의 경우 R&D 완료 시 규제특례등을 적용하는 것을 특례 부여의 조건으로 정할 수도 있으나 실증준비 완료에 소요되는 적정 기간은 구체적 사업별로 달라질 수 있으므로 일률적 기준 제시는 어려우며 개별 사안에 따라 판단 필요
ㅇ 특구 지정 시 공간적 범위의 문제
- 지역특구법 제74조 제1호, 제7호에서는 ‘공간적 범위’만을 특구계획 내용으로 포함하도록 하고 있고 기업의 실제 입주 여부 등은 특구계획의 내용이 아니므로 부지 조성 중인 경우에도 원칙적으로는 특구 지정 대상이 될 수 있다.
- 강원 원격의료사업의 경우처럼 서비스 지역이 흩어져 있는 경우 서비스 제공의 지역적 범위가 아닌 특구사업자 소재지가 규제자유특구 구역으로 지정되어야 하며, 특구사업자가 규제자유특구 내에서 서비스를 제공하는 경우 ‘특례부여 시 조건을 부가하거나 별도의 관련 법령의 규정이 없는 한’ 그 서비스 범위는 규제자유특구 범위 내로 제한되지 않는 것으로 판단
❏규제특례등 적용 및 사후관리 단계
ㅇ 지역특구법상 임시허가를 받은 제품의 시장 출시 범위
- 지역특구법의 특성상 규제특례등의 효력이 해당 사업이 아닌 특구 내에만 미치는 것인지에 대한 판단에 논란의 여지가 있으나 원칙적으로 특구사업자의 제품･서비스 제공 범위는 규제특례등에 별도의 조건이 없는 한 특구지역 내로 제한되지 않음
- 따라서 ‘특례부여 시 별도의 조건을 부여하거나 관련 규정에서 별도의 지역적 판매 제한 규정이 없는 한’ 임시허가 범위를 규제자유특구 내로 제한할 수 없다고 보아야 함
ㅇ 특구사업의 서비스 범위를 특구 외 지역으로 할 수 있는지 여부
- 원칙적으로 특구사업자의 제품･서비스 제공 범위는 규제특례등에 별도의 조건이 없는 한 특구지역 내로 제한되지 않으며 지역적 범위 제한을 위해서는 법 제86조 제4항 및 제90조 제6항의 실증특례와 임시허가 부여 시 조건을 부가하여 범위를 제한해야 함
ㅇ 특구기간 중 관련 법령 개정으로 규제특례등의 필요성 소멸 시 예산지원사업
- 원칙적으로 재정지원은 즉시 중단되며, 예산의 회수 등에 관해서는 별도의 규정이 없으므로 일반 행정 관련 규정에 따라 처리되어야 함
- 따라서 예정된 특구기간 내 예산지원의 계속 등이 필요한 경우 관련 규정을 별도로 제정하여야 할 것으로 판단됨
❏규제특례등의 효과적인 적용･확산을 위한 제도개선 방안
ㅇ 규제자유특구 내 규제특례등의 적용 대상: 비지정 사업자 적용의 문제
- 규제자유특구계획 및 규제자유특구의 정의에서 규제특례등이 규제자유특구 내 모든 사업자에게 효력을 미치는 것이 아니라 특구계획에 포함된 규제자유특구사업자에 한정됨을 명시할 필요가 있음
ㅇ 규제자유특구사업자의 범위: ‘규제특례등’의 적용을 받는 자로 한정
- 법 제74조 제1항 제4호 및 제80조 제1항을 종합할 때, 법 제2조 제15호의 규정에도 불구하고 특구사업자는 규제특례등이 적용되는 사업자로 한정되는 것으로 해석함이 타당하고 이러한 취지를 제2조에서 명확하게 규정할 필요가 있음
ㅇ 규제특례사업자의 소재지 제한
- 법 제2조 제16조에서는 시･도지사의 경우에만 수도권을 제외하도록 하고 있고, 시･도지사를 제외한 특구사업자의 소재지 등에 대한 제한 규정이 없음
- 이에 따라 ｢규제자유특구 운영요령(이하 ‘운영요령’)｣ 제2조 제2호 단서 규정에서 사업장 소재지를 제한하고 있으나 상위법에 명시적으로 특구사업자 소재지를 규제자유특구 내로 제한할 수 있는 근거 규정 신설이 필요함
ㅇ 규제자유특구의 지정 심의기준의 법제화(법 제75조 제3항 관련)
- 법 제75조 제3항에서는 규제자유특구심의위원회의 심의･의결 시 고려사항에 대해서는 아무런 규정을 두고 있지 않으며 시행령 제45조에 심의･의결 시 고려사항을 규정하고 있으나 상위법의 위임이 없음
- 규제샌드박스를 규정하고 있는 타 법령에서 법에 직접 고려사항을 규정하고 있는 점을 고려하여 법에 시행령 제45조의 내용을 직접 규정하여 고려사항의 각 내용이 법에 편입될 수 있도록 개선할 필요가 있음
ㅇ 지방자치단체의 공동 신청(연계형 규제자유특구)
- 지역특구법상 특구사업자의 범위를 제한하고 있지 않고, 법 제72조 제2항에서 지정 신청에 관한 구체적인 내용, 절차 등의 필요한 사항을 대통령령으로 규정할 수 있도록 규정하고 있으므로, 법의 위임이 없더라도 시행령에서 지방자치단체 공동 신청에 관한 구체적인 사항 규정이 가능함
- 공동으로 규제자유특구계획을 수립하도록 한 복수 지자체의 공동 신청의 경우에 준하여 관련 규정 신설이 필요함
ㅇ 법 제81조 제2항 단서의 경미한 사항의 변경
- 세부계획의 경미한 변경 시 중소벤처기업부장관에게 판단할 수 있도록 재량을 부여하여 신속한 변경이 필요한 경우 대응 가능하도록 규정
ㅇ 규제자유특구 직접 지정해제 및 지정해제 신청 이후 효력 정지
- 중대한 사유가 발생하고 즉시 규제자유특구 지정해제의 필요성이 있는 경우 시･도지사의 신청이 없는 경우에도 중소벤처기업부장관이 직접 지정해제할 수 있도록 규정 개선
- 긴급한 사정이 있는 경우 지정해제 신청 후 규제자유특구위원회의 심의･의결 시까지 규제특구 지정 효력을 임시로 중지시키는 규정 신설이 필요함
- 규제특례 목적 달성 시나 규제특례기간이 종료된 경우(규제특례등의 적용이 없는 경우)에도 특화특구와 같이(법 제16조 제2항 제5호) 일정 기간 경과 이후 규제자유특구 지정해제 절차를 거치도록 관련 법령 정비가 필요함
ㅇ 실증특례･임시허가 취소 신청
- 거짓 또는 그 밖의 부정한 방법으로 실증특례･임시허가를 받은 경우, 규제샌드박스를 규정하고 있는 타 법령과 같이 규제자유특구위원회 심의･의결 없이 실증특례･임시허가 취소 규정 신설이 필요함
- 실증특례･임시허가 취소 신청만 있는 경우에도 중대한 사안의 경우 규제자유특구위원회에서 규제자유특구 지정해제를 함께 심의･의결할 수 있도록 관련 규정 개정이 필요함
ㅇ 규제특례등 부여 후 관계 법령 정비 관련
- 실증특례 및 임시허가에 있어서 신속한 법령 정비가 뒷받침되려면 법령 정비에 착수해야 하는 기한을 한정하여 관계 중앙행정기관에게 즉시 착수 의무를 부과하게 함으로써 신속한 법령 정비를 가능하게 하는 규정 신설이 필요함
ㅇ 특구 외 소재 기업에 대한 재정지원
- 협력사업자 개념을 시행규칙 등에 규정하여 법적 개념으로서의 “재정지원”을 확립할 필요가 있음
ㅇ 규제자유특구 지정해제･변경 시 예산 지속 지원 문제
- 규제자유특구 지정 등의 변경 또는 지정해제에도 불구하고 계속 재정지원의 필요성이 있는 예외적인 경우 이에 대한 근거 규정이 필요함
ㅇ 손해배상책임 관련 규정
- 실증특례의 경우에도 이용자 여부에 관한 규정은 삭제하고 임시허가와 동일한 형태로 손해배상책임 규정이 필요함
- 제조물책임법의 적용을 배제하고자 하는 경우 특례규정을 신설하거나 제조물책임법과 같은 내용으로 입증책임 전환을 명확히 규정하는 것이 바람직함
ㅇ 임시허가 심사에서의 안정성 검증 자료 기준(법 제90조 제1항)
- 실증특례에서의 안전성 입증에 대해서 규정한 법 제87조 제4항과 동일하게 안전성 등을 입증할 수 있는 자료 제출 규정이 필요함
ㅇ 메뉴판식 규제특례 적용
- 메뉴판식 규제특례의 경우 소관 부처의 적용상 재량을 최소화하고 규제자유특구 지정 전 메뉴판식 규제특례에 대한 검토의견을 통보하고 지정 시 검토의견 이행 의무를 부과하는 방안 검토가 필요함