[주요내용]
제1장 서 론
지역특화발전특구제도(이하, 지역특구제도)가 도입된 지 10여 년이 흐른 현재, 지역특구제도는 그간의 부침 속에 나름의 성과를 창출해 왔다. 중소기업청의 내부자료(2016)에 따르면, 신규 일자리 총 13,312개, 신규 기업 유치 1,265개, 총 매출 10조 7,559억 원이라는 경제적 성과를 창출하면서, 지역경제 활성화에 크게 기여하고 있다.
특구 운영상의 여러 가지 문제점은 여전히 보완해야 할 부분이지만, 기존 연구에서 충분히 제기되었는바, 간략하게 설명할 계획이다. 이보다는 지역특구 활성화를 위한 구체화된 전략 제시가 보다 중요한 부분이다. 본 연구에서는 성과분석 결과 및 국내‧외 사례 분석을 활용하여 지역특구의 활성화 방안 모색에 많은 비중을 할애한다.
글의 구성은 다음과 같다. 제1장 서론에 이어, 제2장에서는 지역특구제도의 운영 현황과 관련된 다양한 통계를 활용하여 지역특구제도의 경제적 성과 및 문제점을 분석한다. 제3장에서는 지역특구와 성격이 유사한 일본의 다양한 특구제도를 상세하게 분석한다. 사례 분석의 핵심은 특구제도들의 변천과정에서 나타나는 제도적 약점에 대한 보완작업이다. 제4장에서는 분석 결과 도출된 시사점을 토대로, 실현 가능한 지역특구 활성화 전략을 제시한다. 끝으로 제5장에서는 앞서 진행된 논의사항을 정리하고, 향후 과제를 설명하면서 마무리할 계획이다.
제2장 지역특구제도의 현황분석
1. 지역특구제도의 위상
가. 제도의 의의
한국 경제는 압축 성장을 거듭하며 전 세계적으로 유례없는 경제발전의 기적을 일궈냈지만, 대내외적 불확실성이 커지면서, 지역 간 양극화와 농촌 지역의 상대적 낙후성 문제 역시 점차 심화되는 추세를 보이고 있다.
이 같은 지역 간 양극화 문제를 해소하기 위해 정부가 내놓은 효율적 대안 중의 하나가 지역특구 발전을 통한 지역경제 활성화이며, 바로 이 점에서 지역특구제도의 정책적 의의를 찾을 수 있다.
지역특구는 전국적으로 총 178개(‘16년 10월 말 기준)있으며, 수도권과 제조업 집적지 보다는 상대적으로 경제력이 열악하고, 낙후된 비수도권 및 비도심 지역에 집중되어 있다. 이 중에서도 각종 경제지표에서 전국 최하위를 기록하고 있는 전남 지역(35개 특구)이 가장 많은 수치를 보이고 있다.
나. 분포 현황
특구유형별 분포 현황을 살펴보면, 향토자원‧유통물류특구가 85개(47.8%)로 가장 많고, 관광레포츠특구가 43개(24.2%)로 그 뒤를 잇고 있다. 그 외, 교육특구 28개(15.7%), 산업‧연구특구 18개(10.1%), 의료‧복지특구 4개(2.2%)가 운영 중이다. 지역별로는 전남이 35개(19.7%)로 가장 많고, 경북(26개, 14.6%), 충남(18개, 10.1%)이 그 뒤를 잇고 있다.
지역별‧특구유형별 분포에 따르면, 향토자원‧유통물류특구는 전남이 18개(10.1%)로 가장 많고, 경북(17개, 9.6%)‧충남(12개, 6.7%) 순으로 나타나고 있으며, 관광레포츠특구 역시 전남이 8개(4.5%)로 가장 많고, 경북이 5개(2.8%)로 그 뒤를 잇고 있다. 교육특구의 경우, 전남이 8개(4.5%)로 최다이며, 서울이 5개(2.8%)로 2위를 차지하고 있다. 한편, 산업연구특구는 경기‧강원‧전북이 각각 3개로 가장 많은 수치이다. 통계자료 분석결과를 통해서 향토자원특구는 주로 비도심이자 상대적으로 낙후된 농촌지역에 주로 형성되어 있으며, 교육특구는 학부모들의 교육열이 상대적으로 높은 도심 지역에, 산업연구특구는 대규모 산업단지 및 관련 기반시설의 입지가 가능한 지역에 배치되어 있음을 알 수 있다.
다. 지역특구 관련 정부예산사업 현황
지역특구에서 활용 가능한 정부예산사업은 총 66개로, 16개 부처에 걸쳐 광범위하게 시행되고 있다. 이 중, 농림축산식품부의 국비 지원 실적이 3,132억 원으로 가장 많으며, 산업통상자원부(1,005억 원), 문화체육관광부(719억 원)가 그 뒤를 잇고 있다. 중앙정부 외에 지역 차원에서도 지역특구가 활용 가능한 다양한 유형의 사업들이 전개되고 있다. 지역특구를 가장 많이 보유하고 있는 전남을 사례로 살펴보면, 지자체를 중심으로 유관기관들이 기술지원, 사업화지원, 역량강화, 네트워킹, 수출지원, 보증지원, 혁신강화 등을 포괄적으로 지원하고 있음을 알 수 있다.
이렇듯 지역특구가 활용 가능한 정부예산사업들은 중앙정부, 지자체에 걸쳐 다양하게 수행되고 있지만, 중요한 것은 이들 사업들이 지역특구제도만을 지원하기 위한 ‘순수 예산’이 아니라, 말 그대로 지역특구 소재 기업들이 ‘활용 가능한’ 사업들이라는 점이다. 따라서 핵심 정책과제는 이러한 사업들에 대한 활용도를 제고시키는 방안 모색에 있기 때문에 자연스럽게 특구 운영에 있어 ‘연계’와 ‘연관자원 집중’이라는 키워드는 강조될 수밖에 없다.
2. 규제특례 활용 현황
현재 지역특구에서 활용하고 있는 규제특례는 총 129개로 일반 규제특례(61개), 토지이용 규제특례(53개), 권한이양 특례(15개)로 구성되어 있다. 이들의 활용률을 살펴보면, 일반 규제특례는 77.9%로, 비교적 높은 활용도를 보이고 있으나, 토지이용 규제특례(12.4%) 및 권한이양 특례(9.7%)의 활용률은 상대적으로 저조하다. 이는 대부분의 지역특구들이 범용성의 경미한 규제특례를 주로 활용하고 있음을 의미한다.
3. 지역특구제도의 주요 경제적 성과
중소기업청 지역특구과에서 163개 지역특구(2015년 기준)를 대상으로 분석한 결과에 따르면, 특구 운영을 통해 약 10조원의 매출액 달성, 20만여 명의 신규 고용 창출, 6,282억 원의 수출 실적을 올려 지역경제 활성화에 크게 기여한 것으로 나타났다. 지역특구는 수출 실적 확대에도 크게 기여하고 있다. 수출 상위 33개(5억 원 이상) 특구가 매출액(48.2%), 고용(46.5%), 사업자 수(51.2%)에서 절반 가까이 차지한다.
본 과제는 중소기업청 지역특구과에서 분석한 작업보다 앞선 시점에 150개 특구를 대상으로 분석하였다. 분석기준은 ‘15년 기준으로 동일하며, 주요 지표는 고용, 매출액, 사업자 수, 수출액, 기술인력을 활용한다. 통계분석결과에 따르면, 향토자원특구와 관광레포츠특구, 산업연구특구에서 대부분의 성과가 창출되며, 특히, 수출은 산업연구특구의 비중이 매우 높게 나타난다. 중소기업 참여 특구는 전체 64개이며, 향토자원특구, 산업연구특구, 관광레포츠특구에서 우수한 매출실적이 발생하였으며, 산업연구특구에서는 수출 실적도 우수하였다.
자영업자로만 구성된 특구는 54개인데, 자영업자 단독으로 고부가가치화를 이루는 데에는 한계가 있으므로, 가공 및 수출 지원수단과의 효과적 연계가 중요하다. 예를 들면, 화훼나 농작물의 경우, 상당 기간의 시험분석 및 시행착오 과정이 필요하다.
기술인력을 투입하여 기술개발 활동을 수행하는 특구는 58개이며, 경영성과와 수출성과는 기술인력을 보유한 특구에서 더욱 높게 나타났다. 특히, 수출액은 95%에 이르는 것으로 나타났다.
결론적으로, 중소·중견기업, 기술연구소(기술개발), 마케팅 기관(수출 확대)의 적극적 참여를 통해 고부가가치화가 진행되면, 1차적으로는 개발주체에게 이익이 돌아가지만, 궁극적으로는 압도적으로 높은 비중을 차지하는 자영업자들에게 성과가 확산됨을 알 수 있다. 지역균형 발전측면에서, 혁신과 마케팅 활동의 중요성을 다시 한 번 확인할 수 있는 대목이다.
4. 주요 문제점
가. 연관자원의 활용도 저조
지역특구제도는 원칙적으로 정부의 직접 지원예산이 없기 때문에, 특구 운영 성패를 가름하는 요소는 ‘연계’와 ‘집중’이라고 할 수 있다. 그러나 중앙부처 차원에서는 중소기업청 중심으로 부처간 협력을 위해 노력하고 있으나, 부처간 이해관계의 불일치 등으로 어려움을 겪고 있다. 지역차원에서도 관련 협의체 구성 등이 활발히 진행되지는 않고 있으며, 지역특구사업과 지역사업간 연계를 위한 연결고리가 부족하고 불투명함을 알 수 있다. 또한, 홍운선(2015a)을 보면, 일본의 구조개혁특구는 총 13개 유형으로 구성되어 있으나, 우리는 5개 유형에 불과하며, 지역특구의 차별화된 특색을 제시하는 데 어려움이 있다.
나. 규제특례의 낮은 활용률
규제특례 활용률이 낮다는 것에 대해서는 홍운선(2015a)에서 지적한 바와 같다. 실제 규제특례의 발굴 및 개선이 활발하게 이뤄지기 위해서는 충분한 협의와 검토를 통해 지역에서 효과가 큰 암반규제를 발굴하는 것이 중요하다. 일본의 국가전략특구 등이 추구하는 바도 이와 같다. 그러나 현실적으로는 이렇게 과감한 규제특례의 지정 및 발굴이 어렵기 때문에 중소기업청과 기초 지자체의 지역특구사업 담당자들이 사업을 수행하는 데 어려움을 겪고 있다.
다. 성과의 “부익부 빈익빈” 현상
특구 유형별로 보면, 산업연구특구의 매출, 수출 성과가 여타 특구에 비해 현저히 높게 나타나는 경향이 있으며, 교육특구의 경우, 사업 성격상의 문제로 인해 경제적 성과가 상대적으로 미흡하다. 하지만, 산업연구특구의 경우도 원주, 화순을 제외하면 그 외의 특구에서 창출되는 성과는 미미하기 때문에, 성과의 “부익부 빈익빈” 현상을 초래하는 주된 원인은 특구 유형보다는 개별 특구의 운영 인프라 및 추진 역량에 달려있는 것으로 보인다.
특히, 수출의 경우 이 같은 현상이 더욱 여실히 드러난다. 단 한 개의 제품도 수출하지 못하는 특구가 상당수이지만, 원주 첨단의료건강특구와 같은 경우 무려 30개의 제품을 수출하고 있는 것으로 나타났다. 이는 특구별 ‘쏠림’ 현상을 보여주는 대표적인 사례라고 할 수 있다.
라. 평가시스템 문제
중소기업청 지역특구과 인원만으로는 180여개에 달하는 지역특구 평가에 현실적인 어려움이 크다. 또한, 현재 운영 중인 평가시스템으로는 수년간에 걸쳐 이루어진 성과 관련 정보를 체계적으로 축적하는 데에는 한계가 있다. 지역특구 성과관리와 관련된 지표들을 DB화하고, 지속적인 상시 모니터링 시스템을 구축하여 평가의 객관성과 신뢰성을 제고시킬 필요가 있다.
제3장 해외사례 : 일본의 특구제도
1. 일본 내 특구제도
가. 구조개혁특구
구조개혁특구제도는 일본 전역의 ‘구조개혁’ 추진을 슬로건으로 제시한 고이즈미 내각(2001년 4월 발족)에 의해 추진되었다. 2002년 12월에 구조개혁특별구역법(2002년 법률 제 189호)이 성립되었고, 다음 해 4월부터 본격 시행되었다.
구조개혁특구사업 시행 절차는 다음과 같다. 먼저 지방이 자발적 의지에 따라 규제특례 조치를 제안하고, 국가는 이를 두고 관계부처와 협의한 내용을 규제완화항목(특정사업)으로 지정하여 지방에 환류한다. 지방은 이에 따라 특정사업을 효율적으로 활용할 수 있는 구체적인 특구계획을 작성하여 국가에 신청하고, 국가가 이를 인정하면 본격적인 사업이 실시된다.
다만, 구조개혁특구제도는 국가적인 재정지원은 일체 없다는 것이 특징이다. 이러한 측면이 구조개혁특구와 ‘지역재생’ 제도의 차이점이라고 할 수 있다. ‘지역재생’ 제도는 특정 지역의 경제 활성화나 고용창출을 위해 국가가 일정 수준의 재정조치, 금융조치, 세제조치를 시행하고 있기 때문이다.
구조개혁특구는 사업 시작 후, 일정 기간(원칙적으로는 1년 이내)이 경과하면, 사회적 파급 효과에 대한 정책 평가를 시행한다. 이 때, 특단의 문제(폐해)가 발생하지 않는다고 판단될 경우, 해당 규제의 원래 법률(母法)이 개정되어 일본 전역으로 적용되는 구조로 되어 있다. 이것을 ‘전국화’라고 하며, 이에 따라 규제특례 테스트베드로서의 의미를 상실한 특구는 자동적으로 지정 취소된다.
구조개혁특구는 첫 번째 지정 이후(2003년 4월)부터 현재까지, 1,200개 이상 지정된 바 있다. 분야 역시 산업활성화, 생활복지, 국제교류·관광, 산업, 도시농촌교류, 국제물류, 교육, 유보연계·일체화추진, 지방행정혁신, 산학연계, 마을만들기, 환경·신에너지 등 매우 다양하다.
구조개혁특구 운영을 통해 신규 취업자 수가 약 4,800여명 발생했고, 195억 엔의 불필요한 국가 예산 절감 등의 경제‧사회적 효과가 발생한 것으로 나타났다. 하지만 재정‧세재 지원이 없는 제도 구조상의 특징으로 인해 시책의 효과가 다소 제한적일 수밖에 없다는 한계점 또한 노출되었다.
나. 총합특구
총합특구제도에 대한 논의는 지역주권개혁을 통한 지방자치를 강조하던 간 나오토 내각(2010년 6월 발족) 주도로 시작되어, 2011년 6월, 총합특별구역법(2011년 법률 제 81호)이 제정되었고, 동년 8월부터 적용되었다.
총합특구는 ‘국제전략 총합특구’와 ‘지역 활성화 총합특구’로 구성된다. 국제전략 총합특구는 주로 대도시 등 도심지역을 대상으로, 성장 잠재력이 높은 사업을 토대로 한 산업·기능의 직접 거점 확보를 목표로 하고 있으며, 지역 활성화 총합특구의 경우, 전국의 비도심 지역을 대상으로 지역자원을 최대한 활용한 지역경제 활성화가 정책 목표라는 점에서 차이가 있다.
구조개혁특구가 규제특례의 전국화에만 초점을 맞추고 있었던 것에 반해, 총합특구는 복수 규제특례의 폭넓은 적용과 더불어, 세제조치, 재정조치, 금융조치 등을 종합적으로 시행하는 것이 특징이다. 세제조치에는 국제전략 총합특구의 법인세 경감과 지역 활성화 총합특구의 개인 출자에 관한 소득공제 등이 해당되며, 재정 조치는 관계부처 예산의 연계 활용과 총합특구 추진조정비의 투입 등을 포함한다. 금융조치의 대표적인 예로는 이자보급제도(5년간 0.7% 이내, 2014년도 예산 4.4억 엔)가 있다.
한편, 총합특구에 대한 정책적 평가를 위하여 별도로 지정된 법률은 없다. 다만, 기본방침(2011년 9월 15일 각의 결정)에 근거하여, ‘총합특별구역 평가·조사검토회’에서 평가한 내용을 제도 운용에 반영하도록 되어 있다. 또한 구조개혁특구가 규제특례의 전국화를 전제로 하고 있는데 반해, 총합특구는 그와 같은 단서조항을 두고 있지는 않다.
특구 신청방식은 지방에서 특구계획을 신청하는 구조이며, 구조개혁특구와 유사하지만, 국가 지원정책들을 집중 투입할 수 있도록 개별 특구마다 ‘국가와 지방의 협의회’를 설치하고, 새로운 규제·제도상의 특례조치 등을 수요에 따라 지속적으로 추가할 수 있도록 하여, 구조개혁특구 제도에 비하여 제도 활용의 융통성과 영향력을 확대한 것이 특징이다. 특구의 운영모체 또한 지자체를 포함해 민간사업자, 대학, NPO 등이 공동으로 참여하는 ‘지역협의회’를 조직할 수 있도록 조정하여, 주민의 수요와 민간의 지혜가 융합될 수 있는 환경을 조성하였다.
국제전략 총합특구는 도쿄도의 ‘아시아헤드쿼터특구’, 이바라키현 츠쿠바시 등의 ‘츠쿠바 국제전략 총합특구’, 기후현의 ‘아시아 No.1 항공우주산업 클러스터 형성특구’ 등 총 7개가 처음으로 지정(2011년 12월)되었다. 관련 사업 분야는 의료, 재생에너지, 아시아연계산업, 식품, 항공 등 성장동력 산업이 다수 포함되어 있어, 전략적 지정이 이루어졌음을 알 수 있다.
지역 활성화 총합특구의 경우, 제1차 지정에서 제4차 지정(2013년 9월)까지 니가타현 니가타시의 ‘건강하고 행복한 장수 사회를 창조하는 스마트 웰스시티 총합특구’, 홋카이도 시타카모죠의 ‘신림종합산업특구’ 등 총 41건이 지정되었다. 사업 분야는 지역특성이나 지역자원의 다양성을 반영하여, 간호, 환경, 농림수산, 모노즈쿠리, 교육, 관광, 방재 등 폭 넓게 형성되어 있다. 단, 제4차 지정 이래로 당분간 후속 지정을 하지 않기로 결정하여 그 후 지정된 지역 활성화 총합특구는 없다.
2015년 기준, 총합특구 활용을 통해 창출된 성과는 국제전략 총합특구에서 경제효과 69,753억 엔, 고용창출효과 29.8만 명, 지역 활성화 총합특구에서는 경제효과 21,472억 엔, 고용창출효과 6.7만 명으로 기대된다.
한편, 총합특별구역 평가·조사검토회가 공표한 2012년 특구 평가내용에 의하면, 특구 전반의 발전 전략과 경제적 성과가 긍정적으로 평가되었지만, 제도 정착 기간이 그리 오래되지 않아, 장기적 관점에서 제도 시행의 성과 유무는 섣불리 판단하기 어렵다는 의견이 지배적이다. 또한, 특구 운영을 둘러싸고, 다수의 이해관계자가 참여하고 있는 지역협의회가 잦은 갈등을 빚고 있어 의사결정상에 문제점을 드러내기도 했다. 또한 제도가 연착륙하기도 전에 아베 내각이 주도하는 새로운 특구제도인 ‘국가전략특구’ 제도가 시행되면서, 총합특구제도의 최종 성공 여부는 아직 낙관할 수 없는 상황이다.
다. 국가전략특구
국가전략특구는 일본 경제 재생을 기치로 ‘세 개의 화살’(아베노믹스) 시책을 전개 중인 제2차 아베 내각(2012년 12월 발족)으로부터 시작되었다. 관련 법률은 국가전략특별구역법(2013년 법률 제 107호)으로서, 2013년 12월에 성립·시행되었다. 해당 법률 지정의 궁극적인 목적은 경제사회에 대한 중점적인 구조개혁 추진이며, 이를 지원하기 위해 규제특례 이외에도, 다양한 지원수단을 제공하는 것이 주요 특징이다.
국가전략특구는 내각총리대신이 국가전략특구자문회의와 관계 지자체의 의견을 수렴하여 지정한다. 내각부에 설립된 자문회의는 의장인 총리와, 관련 부처 국무대신(내각관방·재무·국가전략특구·경제재정·규제개혁) 및 전문가 집단이 자유롭게 의견을 개진하는 시스템으로 운영된다. 단, 기존의 특구관련 협의체보다 총리의 조정 권한이 강화되었다는 평가를 받고 있다.
지자체는 연 2회 실시되는 국가전략특구 아이디어 제안 공고가 발표되면, 암반규제 등에 대한 규제특례 조치를 활용한 사업을 제안할 수 있다. 암반규제에는 여관업법, 의료법, 건축기준법, 도로법, 농지법, 토지구획정리법, 도시계획법, 도시재개발법, 도시재생특별조치법 등이 포함된다.
국가전략특구에 지정된 지역은 국가전략특구 담당 장관, 관계 지자체의 장 및 총리가 선정한 민간 사업자에 의해 국가전략특구회의가 설립되어, 3자가 상호 밀접한 연계 아래에서 의견을 조율한 후, 3자 전원 합의제에 따라 국가전략특구계획을 작성하게 된다. 흥미로운 점은 국가전략특구회의 참석 인원은 신속한 의사결정을 위하여, 최소한으로 지정한다는 것이다.
국가전략특구로 지정되면, 규제특례 조치를 포함하여 설비투자 감세 및 연구개발비 감세, 고정자산세 감면 등의 세제 조치는 물론, 신생 벤처 기업의 사업 수행에 필요한 자금 대부 및 이에 따른 이자보전 등의 종합적이고 집중적인 정부 지원책이 제공된다.
국가전략특구는 3차례에 걸쳐 지정된 총 10개 구역을 중심으로 운영되고 있다. 1차 지정(2014년 5월)에서는 동경도, 칸사이권, 니가타시, 효고현 요우후시, 후쿠오카시, 오키나와현 등 6개 구역이 선정되었으며, 2차 지정(2015년 8월)에서는 아키타현 센보쿠시, 센다이시, 아이치현 등 3개 구역이 채택되었다. 금년 1월에 이루어진 3차 지정에서는 히로시마현‧이마바리시가 새로이 국가전략특구로 편입되었으며, 치바시‧키타큐슈시가 기존 특구지역(동경도‧후쿠오카시)에 추가로 포함되었다.
대부분의 특구들이 사업을 이제 막 시작하였거나, 착수 중이기 때문에 국가전략특구의 성과 및 한계점을 속단하기에는 현실적 어려움이 있다. 하지만 국가전략특구법의 법적 효력 만기가 2018년임을 감안한다면, 관련 사업 추진 일정이 다소 더디게 흘러가고 있는 점은 부인할 수 없다. 아울러, 암반규제 타파도 잘 이루어지고 있지 않는 것으로 평가된다. 큰 호응을 받으며, 제도 시행이 이루어졌지만, 가시적 성과는 보이지 않고 있다.
2. 시사점
일본은 다양한 특구제도 시행을 통해 특구 운영상의 문제점들을 시정해 나가고 있으며, 이러한 문제 해결 과정은 지역특구제도 운영에 많은 시사점을 제공한다. 그 중에서도 특히 총합특구제도에 주목할 필요가 있다. 총합특구제도는 우리나라의 지역특구제도와 매우 유사한 형태인 ‘구조개혁특구제도’를 시행하면서 나타난 한계점을 보완하기 위해 파생된 제도이기 때문이다.
총합특구의 경우, 범용성의 일회성 규제특례가 아닌 실제 사업 수행에 상당한 파급력을 미치는 규제특례를 제공하는 한편, 새로운 규제특례와 제도적 특혜를 지속적으로 추가할 수 있는 정책 환경을 제공하고 있다. 이러한 부분은 규제특례 활용도가 미미한 지역특구에 시사하는 바가 크다.
또한 지자체뿐만 아니라 민간사업자, 대학, NPO 등 다양한 행위 주체들이 참여하는 ‘국가와 지방의 협의회’가 특구 사업 운영의 중심이 되는 구조 역시 지역특구에서 적극적으로 도입할 만하다. 지역특구사업의 성패를 가르는 핵심 요인이 ‘연관 자원 집중’이라는 점을 고려할 때, ‘국가와 지방의 협의회’를 설립하여 효율적으로 운영한다면, 지역특구사업의 ‘선택과 집중’이 강화될 것이기 때문이다.
끝으로, ‘시도의 선도적 역할’, ‘지역의 책임 있는 관여’ 등 총합특구 지정요건들도 눈여겨볼 사항이다. 총합특구제도의 경우, 이러한 지정요건을 통해, 특구 제도의 유명무실화를 지정 전부터 방지하고 있다. 물론, 우리 지역특구제도에서도 운영성과보고서상에 기재되어 있는 ‘지자체장의 의지’라는 항목을 통해 지역의 참여나 목적의식을 측정하고 있지만, 지표 자체가 다소 모호한 측면이 있고, 정량화하는 데 있어서 어려움을 겪고 있다. 지역특구의 경우, 총합특구보다 지자체장의 정치적 의지가 강하게 반영되기 때문에 특구의 계획 수립단계에 대한 개선작업이 필요하다.
다음 단원에서는 지역특구제도의 운영과정에서 나타난 주요 문제점, 일본 특구제도에 대한 사례 분석 결과를 토대로 지역특구 활성화 전략을 제시한다.
제4장 지역특구 활성화 전략
1. 연관자원 활용 미흡 문제 개선을 위한 ‘협치 기능 강화’
협치 기능 강화와 관련된 지역특구 활성화 전략은 중앙부처 차원, 지역 차원, 지역특구 차원으로 나누어 접근할 수 있다.
가. 중앙부처 차원 : 관련 기관들 간 연계 확대
지역특구의 운영 주체인 중소기업청과 여타 중앙부처, 지역발전위원회, 지역특구 관련 중개기관(연구소․공공기관 등) 사이의 유기적인 협력체계 구축이 협치 기능 강화의 핵심이다. 중소기업청은 특구 선정 및 특구 운영 지원 업무의 총괄기관으로서, 전략적 특구 지원체계를 구축하는데 중추적인 역학을 담당할 필요성이 있다.
연구소와 공공기관 등을 포함한 지역특구사업 관련 주요 중개기관들은 특구 운영 컨설팅, 신뢰성과 객관성이 보장된 특구 운영 평가, 연계대상 정책 발굴 등의 업무를 수행하며, 특구 사업을 측면 지원한다.
나. 지역 차원 : 지역특구의 다각적 추진 방안 강구
지역특구는 지역 특산물을 기반으로 다양한 유형의 특구 사업이 추진되면서, 획일적 형태가 아닌 특구 유형별 특성을 반영한 추진체계 확립이 필요하다. 특구운영의 다원화와 융복합화 추세에 부응하기 위해서는 다양한 주체들의 적극적 참여가 중요하기 때문에, 기존의 일극(一極)체제로 운영되던 지역특구 운영 방식에서 탈피하여 지역 내 다양한 주체들이 참여하는 다극(多極)체제로 전환할 필요가 있다. 앞서 언급한 바 있는 “지자체 부설 연구소 활용을 통한 기술개발 사업화”, ‘지역특구조합’ 설립을 통한 가공 및 마케팅 기능 강화 등의 정책제안 역시, 지역특구 운영의 다극체제로의 전환이 수반될 경우에, 실효성이 커지면서 시너지 효과도 극대화될 것이다.
다. 지역특구 차원 : 특구 차원의 협의체 구성
지역특구제도의 성격상 연관자원 집중은 근본이 되는 사안이지만, 적지 않은 특구 사업들이 특정한 구심점 없이, 소수의 이해관계자를 중심으로 운영되면서 연관자원이 산재되어 있다. 산재한 연관자원을 한 곳으로 모으기 위해서는 특구 차원의 협의체 구성이 필요하며, 전남에서 운영 중인 ‘전남 지역특구 발전 협의회’를 벤치마킹할 필요가 있다.
2. 규제특례 관련 제도 개선
가. ‘규제특례 스트라이커 ELEVEN(가칭)’ 신설
‘규제특례 스트라이커 ELEVEN(가칭)’은 규제특례 분야 실무자 및 특구 유형별 전문가 집단에 속한 11명으로 이루어진 규제특례 발굴·협의 TF팀이다. ‘규제특례 스트라이커 ELEVEN(가칭)’의 업무 범위는 제한적이다. ① 지역특구 성과보고서상에 기재된 규제특례 관련 건의사항, ② 지역특구 연관 협의체로부터 제안 받은 신규 규제특례 발굴 관련 논의사항만을 처리한다. 즉, 신규 규제특례 발굴보다는 특구 사업과 관련된 규제특례 건의사항들을 신속하게 처리하여 반영하는 일종의 ‘규제특례 3.0’ 역할을 하는 셈이다.
나. (중장기적 관점에서의) 규제특례 테스트베드 도입
지역특구 역시 일본의 ‘구조개혁특구제도’를 벤치마킹하여 규제특례의 실효성을 검토·평가하기 위한 ‘규제특례 테스트베드’ 도입이 필요하다는 의견들이 제기되고 있다. 즉, 특정 구역을 규제특례 테스트베드로 지정하여, 규제특례의 실효성 및 파급효과들을 분석한 후, 결과가 긍정적일 경우에는 해당 규제특례를 전국적으로 확산시키고, 부정적인 영향을 초래할 시에는 규제로 존치시키는 제도의 도입을 의미한다.
이러한 규제특례 테스트베드를 도입할 경우, 지역특구제도는 이원화된 형태로 운영할 필요가 있다. [Type 1]은 기존 지역특구제도의 운영 방침을 그대로 적용하는 특구들이며, [Type 2]는 규제특례 테스트베드로서, 규제특례 영향 평가에 따라 지정 해제 또는 존치가 결정되는 지역특구들을 의미한다.
전문가 검토에 따르면, 소관부처 시행령 등의 개정 의무화 조항을 삽입할 경우, 제도 시행을 위한 법적인 문제는 없다는 견해를 밝히고 있으나, 현실적으로 고려해야 할 요소가 많기 때문에 중장기적 관점에서의 접근이 필요하다.
다. 규제개혁위원회와 협업 채널 구축
사실, 규제 자체가 어느 특정 부처 단독 소관 하에 있는 경우는 거의 없다. 대부분의 규제들이 다수의 부처와 관련 법률들, 서로 다른 이해관계가 복잡하게 얽혀있는 경우가 많다. 따라서 중소기업청이 지역특구사업에 활용 가능한 규제특례 하나를 발굴하기 위해서는 거의 모든 정부 부처와 장시간 협의를 거쳐야 한다. 물론, 그 협의가 순탄하게 풀린다는 보장도 없다.
이러한 문제점들을 완화시키고, 규제특례 활용도를 제고하기 위해서는, 규제 분야에서 상위 기관이라고 할 수 있는 ‘규제개혁위원회’와 협업 채널을 구축할 필요가 있다. 이를 통해 규제특례 발굴에 소요되는 기회비용을 줄여줄 수 있다. 규제개혁위원회와 긴밀한 협업 채널이 구축된다면, 수요가 없는 규제특례는 과감히 삭제하고, 그간 규제특례화에 번번히 실패했던 ‘암반규제’들에 대한 특례화 작업을 시도하여 내실 있는 ‘지역특구 규제특례 활용 목록’의 작성이 가능해 질 것으로 보인다.
3. 성과의 쏠림(‘부익부 빈익빈’) 해결을 위한 기존 특구 고도화
가. 지역특구의 기술혁신 기능 강화
지역특구의 기술혁신 기능 강화는 기존 특구 고도화 전략의 핵심 요소라 해도 과언이 아니다. 향토자원특구를 중심으로 살펴보면, 매출액 상위 10개 특구가 매출액 하위 특구들보다 자체 기술 인력을 상대적으로 많이 확보하고 있다. 매출액이 발생한 총 67개의 향토자원특구의 기술 인력은 총 435명으로, 1개 특구당 평균 6.5명의 기술 인력을 활용하는데 반해, 매출액 상위 10위권 이내의 특구들은 1개 특구당 18.1명의 기술 인력을 활용하고 있다. 특구 전체로 분석 범위를 확대하더라도 기술혁신 기능 강화의 중요성은 두드러진다. 지역특구 전체 수출액의 95%가 기술개발 활동 수행 특구에서 발생되고 있기 때문이다.
문제는 지역특구제도 자체가 재정‧세재 지원이 배제된 형태로 운영되기 때문에 기술혁신 기능 강화를 위한 대규모의 예산 투입이 불가능하다는 점이다. 기술혁신 기능 강화를 위한 현실적인 대안으로 “지자체 부설 연구소 활용을 통한 기술개발사업화” 시책이 적절해 보인다. 현재 지역에는 19개의 지자체 연구소가 존재하지만, 지자체연구소 지원사업이 종료되면서 과거에 비해 운영상의 어려움을 겪고 있다. 이들을 효율적으로 활용하면, 지역특구 운영을 보다 활성화할 수 있을 뿐만 아니라, 지자체 기반 연구소들의 기술혁신 기능을 확대할 수 있기 때문에 일석이조의 효과가 기대된다. 중소기업청이 해당 사업의 컨트롤 타워가 되어 지자체연구소와 지역특구 소재 기업들 사이의 중개자가 되는 것도 검토 가능한 방안이다. 예산지원이 수반될 경우, 지자체연구소와 지역특구 간 기술매칭사업의 기대효과는 극대화될 것으로 보인다.
나. ‘지역특구조합’ 설립을 통한 가공 및 마케팅 기능 강화
지역특구사업의 성과 창출을 위해서는 연관자원의 집중화를 통한 산업발전 동력 확보가 무엇보다 중요하다. 이를 위해서는 관련 기업을 특구 내로 지속적으로 유입하려는 노력이 필요한데, 일본은 이러한 부분을 조합 형태로 극복하고 있다. 대표적인 사례로는 ‘칸사이 식품수출추진사업 협동조합’이 있다. ㈜칸사이 국제공항, 칸사이 경제 연합회, 오사카 상공회의소 등과 연계하여 ‘ALL 関西‧食‧輸出推進委員会’를 구축하여 연관자원을 집중시켰다.
‘칸사이 식품수출추진사업 협동조합’의 역할은 일종의 거래 플랫폼 제공이다. 조합에 가입할 경우, 많은 비용을 지불하면서 바이어를 고용하지 않아도 수출 컨설팅 및 수출 실무를 해결할 수 있다는 장점이 있다. 또한 공동 브랜드를 통해 일정 부분 규모의 경제가 가능해지므로 물류비용 또한 크게 절감할 수 있다. 즉, 수요 확대, 수출 물량 확대, 수출 비용 절감의 사이클을 조합에서 종합 관리한다.
우리나라에 칸사이 식품추진사업 협동조합과 같은 ‘지역특구조합 추진체’를 설립하여, 사업을 진행하고 있는 대표적인 특구로는 “완도 전복산업특구”와 “고흥 웰빙유자석류특구”가 있다. 완도 전복산업특구의 경우, 지자체(전남)와 조합원(어민)의 민관공동출자를 통해 2009년 ㈜완도전복을 설립하고, 회사에 전문경영인 시스템을 확립함으로써 전복가공수출에서 높은 성장세를 시현하고 있다. 고흥 웰빙유자석류특구는 ㈜한성푸드를 중심으로, 가공과 유통이 한 장소에서 이루어지는 체계를 구축하였다. ‘지역특구조합 추진체(가칭)’를 확대‧보급할 경우, 지역특구운영에 활력을 불어넣을 것으로 판단된다.
다. 지역특구 컨설팅 기능 강화
앞선 통계분석결과를 보면, 참여 주체의 대부분이 영세 자영업자와 소기업 위주로 운영되고 있다. 참여 주체의 역량이 부족한 상황에서 지역특구제도를 활성화시키기 위해서는 「특구법 14조 ➁항 : 중소기업청장은 특구계획의 작성, 특구의 지정 및 운영과 관련하여 필요한 정보제공 등의 지원을 할 수 있다」에 의거하여 지역특구 컨설팅 기능을 강화할 필요가 있다.
컨설팅 대상 특구는 사전적으로 결정할 수 없으나, 컨설팅 희망 특구, 신산업 활성화 기대 특구, 일자리 창출 잠재력 보유 특구부터 시작하여 확대하는 편이 적절하다. 사업수행은 지역특구 및 중소기업 정책 분야의 전문연구기관을 주 사업자로 지정하여 위임하는 형태가 용이할 것으로 보인다. 컨설팅 비용은 중앙부처와 해당 지역특구 관할 지자체가 동일 규모의 매칭 방식으로 부담하는 것이 적절하다고 판단된다.
라. 특구 사업목적에 따른 기존 특구 유형 재분류
‘자연발생적’인 지역특산물 및 자연경관을 기반으로 지정된 현재의 지역특구들로는 창의적 특구 운영에 한계가 있을 수밖에 없으며, 시대상에 부합하도록 제도 운영 패러다임을 전환하기 위해서는 특구 유형의 재분류가 필요하다.
먼저 관광레포츠 특구는 ‘창의 관광’ 특구로 명칭을 변경하고, 그에 따라 유형을 재분류하여 특구 운영을 다각화할 필요가 있다. ‘창의 관광’ 특구란, 무에서 유를 창조하는 아이디어 집약형 관광사업은 물론, 기존의 관광자원 및 전통을 재창조하고 활용·융합하는 관광을 통칭한다.
창의 관광 특구의 세부 유형은 매출액 및 인바운드 수출 실적에서 높은 성과를 보여주고 있는 ‘의료 관광’과 ‘스토리메이킹’ 특구를 포함하여, 기존 관광레포츠특구의 대다수를 차지하고 있는 ‘자연유산’과 ‘레포츠’형 특구 등 네 가지로 구분할 수 있다. 관광레포츠특구의 명칭 변경 및 유형 재분류는 관광레포츠특구 운영의 질적 제고를 포함하여, 비대한 향토자원특구의 슬림화 및 사업추진 목적과 운영방향이 서로 다른 의료복지특구 사업들의 구조조정에도 상당 부분 기여할 것으로 보인다.
교육특구의 경우, 기존 교육특구들의 대부분을 차지하고 있는 영어·국제화 교육특구의 무분별한 지정은 지양하고, 지역주민에게 현실적으로 필요한 부분에 대한 학습이 가능한 ‘특화교육형’ 특구유형의 신설이 필요하다. 특화교육형 특구란 지역주민들에게 필요한 학습 아이템을 개발하여, 이를 공유하고, 상호 학습하여 축적해나가는 과정에서 해당 역량을 배양시키는 새로운 교육특구 시스템을 말한다. 여기에는 해당 지역 특산품에 대한 가공 및 유통, 관광에 이르는 6차 산업화를 교육하는 프로그램도 포함될 수 있다.
산업연구특구는 해당 유형에 속해 있는 특구들을 ‘첨단산업’, ‘신산업’, ‘자원집약형 산업’, ‘전통산업’ 등으로 세분화하여 관리할 필요가 있다. 왜냐하면, 산업별 인프라 및 발전전략이 상이하기 때문이다. 따라서 이들을 통합 관리하는 것은 ‘관리자’ 측면에서만 도움이 될 뿐, 수요자에게는 큰 도움이 되지 않고, 오히려 다양한 산업특구를 개성 없이 획일화할 가능성도 적지 않다.
향토자원특구는 6차 산업화 달성을 목표로 하는 특구로서, 해당 유형에 속한 특구의 단계별 발전전략 수립이 필요하다.
의료복지특구들은 명칭 변경은 물론, 새로운 유형으로 탈바꿈할 필요가 있다. 현재 운영 중인 특구들은 의료 관광에 초점을 맞추고 있기 때문에 의료복지사업으로 보기에는 무리가 있다. 따라서 ‘의료복지’ 특구를 ‘지역재생형’ 특구로 명칭을 바꾸면서, 특구 운영전략의 전환이 필요한 시점이다. 일본에서도 지역재생형 특구인 ‘마을만들기’ 특구가 가장 활발하게 지정되고 있다.
‘지역재생형’ 특구에는 ‘생활밀착형’과 ‘귀농귀촌’ 특구가 있다. 생활밀착형 특구는 지역 주민의 생활과 연관성이 깊은 소재를 매개로, 특정 지역에서 사회적·경제적 수요가 발생될 경우, 특구로 지정하는 유형을 의미한다. 예를 들면, 장안평 중고차 매매시장의 경우, 현재는 특구로 지정되어 있지 않지만, ‘생활밀착형’ 특구의 좋은 사례가 될 수 있다.
귀농귀촌 특구는 지역경제 활성화를 목표로 하고 있는 지역특구제도 운영을 위해 반드시 필요한 유형 중 하나이다. 왜냐하면 대부분의 지역특구가 인력 유출이 많은 비도심 및 농촌 지역에 위치하기 때문이다. 따라서 귀농귀촌 특구의 경우, 대부분의 농촌 지역이 겪고 있는 인력난을 해결하고, 도심 지역에 집중되어 있는 국가 자원을 분산시킬 수 있는 효과적인 대안일 수 있다. 최근 강원도 홍천에 ‘귀농귀촌 특구’가 지정된 바 있는데, 이를 출발점으로 귀농귀촌특구들을 추가, 확대 지정할 필요가 있다.
4. 평가제도 개선
가. 성과평가제도의 운영현황
현재 지역특구 성과평가시스템은 중소기업청 지역특구과를 중심으로 진행되고 있다. 중소기업청 지역특구과는 지역특화발전위원회(위원장 : 중소기업청장), 관계행정기관, 전문가 집단, 기초지자체 등과 긴밀히 연계하여, 운영 성과 관련 업무의 컨트롤타워 기능을 수행하고 있다. 평가절차, 평가지표 등에 대해서는 본문을 참조하기 바란다.
나. 지역특구 평가센터 구축
평가의 전문성·객관성·연속성을 확보하기 위해 지역특구 평가센터의 구축이 필요하다. 지역특구 평가센터(가칭)에서는 지역특구 성과관리시스템 구축 및 DB 관리, 유형별 특성을 감안한 특구 모니터링 시스템 구축 및 새로운 성과지표 개발, 지역특구 관련 전문기관과의 협력을 통한 위탁 평가 시스템 정비 등의 업무를 수행해야 한다. 이 시스템을 통해 매년 평가 때마다 소요되는 중복 또는 불필요한 자료 작성 및 취합 기간을 절약할 수 있을 뿐만 아니라, 통계자료의 객관성 또한 상당 부분 제고할 수 있다.
성과관리시스템을 통하여, 지역특구 성과관련 DB 정비가 완료되면, 컨트롤타워 역할을 수행하는 기관은 각 특구 유형별 전문 연구기관에게 특구 평가를 위탁하여 정량적·정성적으로 완결성을 갖춘 평가체계를 구축해야 한다.
끝으로, 평가센터는 매년 특구가 창출해 낸 경제적 성과와 사회적 파급효과를 분석하고, 지역특구 개선방안이 포함된 ‘지역특구 백서’를 발간하여 특구 담당자 및 일반 국민들의 사업 이해도와 관심도를 제고시켜나가야 한다.
다. 평가지표 개선
지자체가 제출한 성과보고서의 객관성 부족 문제를 해결하기 위해서는 기존 평가지표 개선이 필요하다. 특히, 지역특구 운영의 핵심 기제와 작동 원리에 결정적 영향을 미치는 ‘특화사업의 지역발전계획과의 정합성 및 반영’, ‘규제특례 활용실적’, ‘지자체 제시 자율 지표 및 핵심지표’ 등의 지표는 해당 특구 운영 상황을 명확히 진단하기 위한 핵심 지표들로서, 개선이 시급한 부분이다.
규제특례 활용실적 지표의 개선 역시 평가지표 개선의 핵심 작업 가운데 하나이다. 형식적 활용실적 기재를 방지하기 위해서는 지표별 가중치를 적용할 필요가 있다. 상대적으로 협의 및 적용이 용이한 범용성 규제특례를, 토지이용 규제특례 및 권한 이양 특례와 동등하게 ‘1건’으로 적용하는 것은 합리적이지 않다. 규제특례별로 특구 사업 운영에 미치는 파급효과를 고려한 가중치 설정이 바람직하다.
지자체가 제시한 자율 지표의 자율성과 통일성 확보를 위해서는 지자체가 최초 특구 지정 신청 시, 제시했던 ‘기대효과 부분에 대한 달성률’ 지표가 현실적이다. 기대효과에 대한 달성률 지표는 특구 사업의 연속성과 지자체의 사업 추진 의지를 종합적으로 측정할 수 있는 또 다른 척도 역할을 수행하기 때문이다.
지자체의 핵심 지표 역시 변하는 특구사업 운영 추세를 반영해야 한다. 특구사업 성과와 직결되는 요소들을 결합시켜, ‘특구 제품 수출 실적’, ‘지자체가 매칭한 특구 사업 연관 지역산업 수혜 실적’, ‘지역특구조합 추진체 결성 현황’, ‘스토리메이킹 추진 현황’ 등으로 대체하는 것이 바람직하다.
라. 부진특구 직권 해제 제도화
끝으로, 지역특구 평가의 영향력을 강화하고 지역특구 담당자들의 동기 부여를 위해서는 부진특구에 대한 직권 해제의 제도화가 필요하다. 부진특구 직권 해제 방안 마련을 위해서는 특구법의 개정이 필요하며, 부진특구 지정해제에 필요한 세부조항들도 구체화되어야 한다.
5. 결론
‘규제특례의 효율적 활용’, ‘지자체의 자율적 의지’를 제도 운영의 핵심으로 삼고 있는 지역특구제도는 지난 10여 년간 가시적인 성과를 이룩하며, 지역 경제 활성화에 기여하고 있다. 하지만, 직접 지원예산이 전무하여 사업수행에 어려움을 겪고 있다. 일본 특구제도의 변천과정을 분석한 결과, 총합특구는 ‘규제특례 상시 발굴 및 적용 시스템 구축’, ‘국가와 지방의 협의회 설치’ 등을 통해 구조개혁특구의 약점을 보완하는 것으로 나타났다.
현재 운영 중인 지역특구 활성화를 위해서는 협치 기능 강화, 규제특례 관련 제도 개선, 기존 특구의 고도화, 평가제도 개선 등이 필요하다. 협치 기능 강화 전략은 중앙부처 차원, 지역 차원, 지역특구 차원으로 나누어 각각 ‘관련 기관 간 연계 확대’, ‘지역특구의 다각적 추진 방안 강구’, ‘특구 차원의 협의체 구성’을 세부 추진 전략 목표로 제시하였으며, 규제특례 관련 제도 개선방안에는 ‘규제특례 스트라이커 ELEVEN(가칭)’, ‘규제특례 테스트베드 도입’, ‘규제개혁위원회와의 협업 채널 구축’ 등이 포함되었다. 기존 특구 고도화를 위한 세부 추진 전략으로는 지역특구의 기술혁신 기능 강화, ‘지역특구조합’ 설립을 통한 가공 및 마케팅 기능 강화, 지역특구 컨설팅 기능 강화, 특구 사업목적에 따른 기존 특구 유형 재분류 방안 등이 제시되었고, 끝으로, 평가제도와 관련해서는 ‘지역특구 평가센터 구축’, ‘평가지표 개선’, 부진특구 직권해제 제도화‘를 개선방안으로 제시하였다.
지역특구제도 본연의 취지(예산 지원 배제, 지자체의 자율성 반영)에 크게 어긋나지 않는 범위 내에서 실현 가능한 활성화 전략을 발굴하기란 매우 어려운 작업이다. 위에 설명한 규제특례 테스트베드 실시를 위한 세부 추진 전략, 특구 운영 다원화 흐름을 반영한 지역특구 유형의 재분류, 특구 유형별 체계화된 평가지표 신설 등에 대한 세부적인 논의는 향후 과제로 남겨둔다.
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