[주요내용]

제1장 서론

1. 연구의 필요성 및 목적

□ 1990년대 중반 이후 벤처기업 지원 및 육성 정책들이 적극적으로 시행되어 왔음에도 불구하고 혁신에 기반을 둔 고성장 벤처들이 지속적으로 배출되지 않고 있음

ㅇ 지원 대상 벤처기업들도 그동안 정부 정책이 지속 가능한 벤처 생태계 조성보다는 신규 기업 수 증가나 벤처자금 신규 지원 등 단기성과에 치중하는 것을 문제점으로 지적함

□ 이는 정부 정책이 벤처 및 벤처 생태계의 기능과 구조에 대한 심도 있는 이해를 축적하지 않고 단기간에 벤처 생태계로부터의 성과를 거두려고 한 것과 관련 있음

ㅇ 지금까지 “벤처기업-벤처캐피탈-자금 회수시장”을 중심으로 하는 협의의 벤처 생태계에 초점을 맞추어 벤처 지원 정책이 설계되고 집행됨

ㅇ 이러한 협의의 벤처 생태계 관점은 대기업 등과 같은 주요 이해관계자를 벤처정책 대상에서 누락시키는 결과로 이어져 벤처정책의 효과를 제한하였을 것으로 판단됨

ㅇ 예를 들어 인수합병(M&A) 활성화 대책에서 인수합병 매수자로 참여할 수 있는 역량이 가장 큰 대기업들의 참여 방안이 거의 논의되지 않았으며, 이는 인수합병(M&A) 활성화 대책의 효과를 상당히 축소시켰을 가능성이 있음

ㅇ또한 혁신과 벤처기업을 동일시하다 보니 혁신 역량(Innovative Capacity)과 신사업 창출 역량(Entrepreneurial Capacity)의 원천이 반드시 일치하지 않을 수 있으며, 생태계 내에서 주요 이해관계자간의 협력과 정부 정책에 의해 두 역량이 전략적으로 연결된다는 점이 종종 간과됨

ㅇ예를 들어 대기업들이 연구개발(R&D) 투자를 많이 하지만 이것이 벤처들에 의한 신사업으로 연결되기 위해서는 정부를 포함하여 주요 이해관계자 간의 협력이 매우 중요함

ㅇ따라서 “벤처기업-벤처캐피탈-자금 회수시장” 중심의 협의의 벤처 생태계 개념에 입각한 정부 정책은 벤처 생태계의 역량을 증가시키기에는 한계

□ 최근 연구 결과에 의하면 벤처 및 벤처캐피탈 등 위험 자본 뿐만 아니라 대기업, 대학 및 연구소, 정부 등도 벤처 생태계의 중요한 이해관계자(Stakeholder)로 인식되고 있으며, 혁신 기반 고성장 벤처들의 형성 및 성장은 이들 이해관계자들의 역량과 상호 작용에 큰 영향을 받고 있다는 것이 알려짐

ㅇ 우리나라 벤처 관련 제도 및 정책들을 광의의 벤처 생태계 관점, 특히 벤처 생태계가 경제시스템에서 수행하는 기능에 대한 이해와 벤처 생태계의 이해관계자들(Stakeholder)들의 입장에서 분석하고 평가한 연구는 많지 않은 실정임

□ 따라서 벤처기업 육성 정책에서 생태계 조성 정책(Ecosystem-oriented Policy)으로 정책 방향 전환을 위한 이론적 근거와 정책적 고려 사항을 제시하기 위해 우리나라 벤처 생태계의 기능과 구조에 대한 체계적인 인식과 평가가 필요함

2. 연구 내용 및 방법

□ 첫째, 본 연구는 최근 학계 연구 성과들을 고려하여 벤처 생태계의 구조와 기능을 분석할 수 있는 새로운 분석틀을 제시함

ㅇ 벤처 생태계의 구조는 MIT Regional Entrepreneurial Accelerator Program(REAP)이 제시한 벤처 생태계의 주요 이해관계자들(벤처창업가(Entrepreneur), 위험 자본, 대기업, 대학 및 연구소, 그리고 정부)을 중심으로 분석함

ㅇ 벤처 생태계 기능을 “고도의 불확실성(Uncertainty)”과 “분산된 자원 (Resources)의 조정”이라는 난제를 극복하려는 이해관계자들의 “경제 실험(Economic Experiment)의 수행”이라는 관점에서 분석함

□ 둘째, 본 연구는 한국 벤처 생태계 역량과 성과를 투입과 산출을 반영하는 지표들을 활용하여 평가함

ㅇ 벤처 생태계의 투입 및 산출 지표들을 한국과 OECD 국가들 간 국제 비교를 통해 평가 진행

ㅇ 지표들의 절대치와 국가별 순위, 그리고 변화 추이 등을 고려하여 평가

ㅇ 이를 통해 우리나라 벤처 생태계의 주요 이해관계자 별 강점과 약점을 도출

□ 셋째, 본 연구는 한국 벤처정책 및 제도 변화가 한국 벤처 생태계 형성과 이해관계자들에 미친 영향을 분석함

ㅇ 1997년 3월 “벤처기업 창업 활성화 종합대책”부터 2016년 7월 “중소 벤처기업 혁신역량 강화방안”까지 총 47개의 정부 대책을 분석

ㅇ 우리나라 벤처 대책들의 특징을 벤처 생태계 관점에서 정리해 보고, 향후 생태계 확충 정책(Ecosystem-enhancing Policy)으로 정책 방향을 전환할 때 필요한 시사점들을 함께 제시함

ㅇ 각 대책들이 강화하려고 하였던 벤처 생태계의 기능을 중심으로 분석하고, 벤처 생태계 주요 이해관계자들 중에서 중점을 두었던 이해관계자들을 식별함

제2장 벤처 생태계에 대한 새로운 분석틀

1. 벤처 생태계의 목적: 혁신 기반 벤처(Innovation-driven Entrepreneurs (IDE) 육성

□ 최근 연구 결과에 의하면 혁신 기반 벤처들(Innovation-driven Entre- preneur, IDE)은 일반적인 중소기업(Small-and-Medium sized Enter- prise, SME)과 기업 특징 및 혁신과 경제 성장에 미치는 영향이 매우 다르다고 알려짐

<표 > 일반 중소기업과 혁신 기반 벤처 비교

□ 또한 최근 연구 결과 SME 및 IDE형 벤처(또는 Subsistence 및 Trans- formational Entrepreneurship) 두 유형 간의 전환이 실제로는 매우 어렵다는 점도 발견됨

ㅇ두 유형의 벤처를 하나의 생태계에서 동시에 육성하는 것은 매우 어렵다는 점을 시사함

□ 벤처 생태계는 혁신 기반 벤처(Innovation-driven Entrepreneur, IDE)들을 지속적으로 육성하여 경제 발전과 혁신에 기여

2. IDE들이 당면한 문제: 고도의 불확실성(Uncertainty)과 분산된 자원(Resource)

1) 고도의 불확실성(Uncertainty)

□ 첫째, 벤처 및 벤처투자자 입장에서 볼 때 소위 유망한 사업 기회는 사전적으로 식별하는 것이 거의 불가능함

ㅇ 미국의 저명한 벤처캐피탈 회사가 투자한 사업들의 사전 평가 점수와 사후 성과를 비교한 결과, 전문가들도 사업의 성공 여부를 사전에 평가하는 것은 거의 불가능하다는 점을 제시(Kerr, Nanda, Rhodes -Kropf 2014)

□ 둘째, 벤처투자 성과는 대부분의 실패와 극소수의 성공으로 구성된 극단적으로 비대칭적인 분포를 보임

□ 고도의 불확실성은 IDE형 벤처들을 발굴하고 육성하려는 민간 부문 투자 전문가들과 정부 정책 담당자들에게 (1) 전통적인 금융투자기법(예를 들면 분산투자, ROI 분석 등)으로는 대처가 매우 어려우며, (2) IDE형 벤처를 지원하기 위한 정부 투자 프로그램이 잘못 설계될 경우 대규모 도덕적 해이가 발생할 여지가 매우 클 수 있음을 시사함

2) 자원(Resource)의 분산

□ IDE형 벤처들이 성장을 하기 위해 필요한 자원들은 생태계 각 이해 관계자들에게 분산되어 있어 각 이해 관계자들은 일부만 소유하고 있음

□ 따라서 IDE형 벤처들이 혁신적인 아이디어를 사업화하기 위해서는 분산되어 있는 여러 자원들이 유기적으로 조정되고 여기서 발생하는 수익이 각 자원의 기여도에 따라 공정하게 배분되어야 함

ㅇ그러나 유형 자원들을 가지지 못한 신생 IDE 벤처들의 협상력 (Bargaining Power)은 낮을 수밖에 없음

□ 결국 생태계 이해 관계자들 간 효과적인 조정(Coordination)없이는 IDE형 벤처들의 성장이 매우 어려움

3. 벤처 생태계의 기능: 지속적인 “경제 실험(Economic Experiment)”

1) 경제 실험(Economic Experiment): 불확실성에 대한 대처

□ IDE형 벤처의 설립과 성장을 경제 시스템 관점에서 보면 “경제 실험 (Economic Experiment)”이 수행되는 과정이라고 해석할 수 있음

ㅇ사업 성과에 대한 불확실성이 매우 클 경우, 해당 사업에 일시에 투자하는 대신 투자액의 일부를 사업 잠재력을 탐색하는 실험 (Experiments)에 사용하여 사업을 진행하는 것이 효율적임

ㅇ 사업화 과정을 서로 연결된 복수의 사업화 단계(Multistage)로 구분하고 초기 단계에서 다음 단계들을 실행하는 것이 효과적 인지를 추정하는데 필요한 정보를 생산할 수 있는 실험을 통해 불확실성을 관리

ㅇ 이때 실행되는 실험은 신사업의 잠재력 수준을 측정하는데 도움이 되나 여러가지 이유로 최초 의사결정시 고려할 수 없었던 정보나 결과들을 생산하고 분석할 수 있도록 잘 설계(Well Designed)되고, 매우 신속하게 실행되어야 하며, 실험 비용이 전체 투자 금액에 비해 아주 낮아야 함

ㅇ의사 결정자들은 실험 결과들을 바탕으로 사업을 지속할 것인지 (Continuation) 아니면 중단할 것인지(Termination)를 결정함

ㅇ 따라서 경제 시스템 관점에서 벤처기업들의 활동을 신기술이나 신사업의 잠재력을 실현하고 불확실성을 축소하는 경제 실험 활동으로 해석할 수 있음

□ 고도의 불확실성이 지배하는 신사업 추진 시 벤처에 의한 경제 실험 방식을 원용하는 것은 다음과 같은 장점이 있음

ㅇ 첫째, 신사업 추진에 내포된 고도의 불확실성을 낮은 비용으로 관리 가능한 수준으로 축소할 수 있음

ㅇ 둘째, 원하지 않는 실험 결과(Failed Experiment)로부터 학습(Learn -ing)하여 더 큰 실패를 미연에 방지할 수 있음

ㅇ 셋째, 당초 생각하지 못했던 새로운 기술 적용 분야나 새로운 시장에 대한 정보를 학습하고 축적할 수 있음

□ 벤처기업이나 벤처 투자자들은 고도의 불확실성을 축소하기 위해 이미 다양한 시도를 하고 있으며 IDE형 벤처를 지원하기 위해서는 이에 대한 정부 차원에서의 이해가 필요

ㅇ 벤처캐피탈이나 엔젤 투자자들은 다양한 마일스톤(Milestone)들을 설정하고 이의 달성 여부에 따라 펀딩을 하는 Staged Funding을 실시함

ㅇ 투자 후에는 경영 상태를 모니터링하고 기업 성과가 좋지 않을 경우 전환권을 행사하여 지배 구조를 변경하는 투자 계약을 맺음

ㅇ 대기업들은 신사업에 전격적으로 투자하기 전 스핀 오프(Spin- off), 전략적 제휴, 기업주도형 벤처캐피탈(Corporate Venture Capital) 운영, 기업주도형 엑셀러레이터(Corporate Accelerator) 운영등의 노력을 기울임

ㅇ 최근 각광을 받고 있는 Lean Startup, Hypothesis-based entrepre- neurship, Early Failure에 대한 강조 또한 고도의 불확실성을 줄이기 위한 경제 실험의 유형으로 해석할 수 있음

2) 분산된 자원(Resource)의 조정(Coordination)

□ 혁신적 아이디어가 사업화되어 고용 창출과 경제 성장에 기여하기 위해서는 특정 이해관계자만의 노력으로는 불가능하며 모든 주요 이해관계자들의 활동이 유기적으로 조정되어야 함

ㅇ 정부가 과학기술 발전, 인적 자본 축적, 그리고 시장 실패 보완을 위한 정책을 집행하고 제도를 형성하는 역할을 수행하는 과정에서 이해관계자 간의 조정(Coordination)이 이루어 짐

□ MIT의 Regional Entrepreneurial Accelerating Program(REAP) 모델은 IDE 형 벤처 생태계의 주요 이해관계자들로 벤처기업가(Entrepreneur), 위험 자본(Risk capital), 대기업(Large Corporation), 대학 (University) 그리고 정부(Government)를 제시함

<그림 > MIT IDE Ecosystem Stakeholders

Source: MIT REAP

<표 > 각 이해관계자들의 자원 보유 특징

ㅇ IDE형 벤처들의 형성과 성장은 이 다섯 유형의 이해관계자들의 역량이 강하고 이들이 유기적으로 협력할 경우에만 가능함

ㅇ 협력할 경우 각 이해관계자들에게 돌아가는 편익이 협력하지 않아서 발생되는 비용보다 크도록 벤처 생태계가 설계되고 작동 되도록 하는 생태계 조정 능력이 매우 중요함

3) 성장을 위한 IDE형 벤처 생태계의 조건과 정부의 역할

□ IDE형 벤처 생태계는 극도의 불확실성과 분산된 자원(Resource) 소유자들에 대한 조정이라는 두 가지 애로를 극복해야 하며, 생태계 평가를 위해서는 다음 세 가지 기능 수행여부를 분석해야함

ㅇ 벤처생태계에서 IDE형 벤처에 의한 경제 실험(Economic Experiment) 이 생태계 이해관계자들의 조정에 의해 추진되고 평가를 거친 후 확대될 수 있어야 함

□ 첫째, 경제 실험의 착수(Initiation): IDE형 벤처들에 의한 혁신 사업화 시도(즉 경제 실험)가 활발하게 시도되는 생태계인가?

□ 둘째, 경제 실험의 지속(Continuation): 유망한 혁신 사업화 시도가 이해관계자들에 의해 정당한 평가를 받아 지속되고 발전되어, 이해 관계자들의 편익과 벤처 생태계의 역량 증가에 기여하는가?

□ 셋째, 경제 실험의 중단(Termination): 가망 없다고 평가된 혁신 사업화 시도는 이해관계자들에 의해 중단되어 자원(Resource)의 낭비를 방지하되, 이 과정에서 실패 요인들이 벤처 생태계 내에서 공유되고 분석되는가?

□ 벤처 생태계의 주요 이해관계자로서 정부의 역할은 “생태계 관리자 (Table setter)”로서의 역할과 “공공 벤처캐피탈(Public Venture Capi- tal)”로서의 역할로 판단됨

ㅇ 생태계 관리자(Table setter)로서의 역할: (1) 경제 실험의 활성화뿐만 아니라 유용한 실험들의 지속 및 통합과 가망 없는 실험의 중단이 원활하게 일어날 수 있도록 이해관계자들의 편익과 벤처 생태계의 성장이 조화를 이루도록 이들의 인센티브를 조정하는 것과 (2) IDE형 벤처들에 의한 실험 결과들이 기록되고 전파되어 이해관계자들이 학습할 수 있도록 기반을 구축하는 역할

ㅇ 공공 벤처캐피탈(Public Venture Capital)로서의 역할: 직접 시장에 참여하되, 프로그램들을 설계하고 집행할 때 고도의 불확실성을 축소하기 위해 고안된 벤처투자 프로세스의 특징을 최대한 활용 필요

제3장 한국 벤처 생태계 역량 국제 비교

1. 비교 대상 및 비교 지표

□ OECD 소속 35개 국가별로 벤처 생태계의 산출과 투입 지표 활용

ㅇ 조사기간: 2006년 – 2014년

ㅇ 양적 산출지표로 World Bank가 발표하는 신설법인 수와 법인 형성률 지표 활용

ㅇ 질적 산출 및 투입 지표로 IMD에서 발표하는 World Competitiveness 지표들 중에서 벤처 생태계의 질적 성과(4개 지표)와 이해관계자들의 역량을 반영하는 43개 지표들을 선별해서 사용

2. 벤처 생태계 양적 산출 지표

□ 한국 벤처 생태계 산출은 OECD 국가들 가운데 규모 측면에서는 양호한 성과를 보이고 있다고 판단됨

ㅇ 신설법인 수 지표: 평균 63,436개사(OECD 국가 중 8위)

ㅇ 법인 형성률 지표: 경제활동인구 1,000당 1.76개사(OECD 평균 4.99개사)

□ 한국 벤처 생태계는 경제규모에 비해 높은 신설법인 수를 보이고 있으나 경제 활동 인구들이 벤처 법인 설립을 통해 경제에 기여하는 정도는 OECD 국가들보다 많이 뒤쳐져 있는 것으로 보임

ㅇ 특히 한국보다 경제 규모가 큰 국가들일 수록 법인 형성률이 높고 증가 속도도 빠름

3. 벤처 생태계 질적 산출 지표

□ 우리나라 벤처 생태계는 유용한 경제 실험을 지속하거나 가망 없는 실험을 중단시키는 기능을 효과적으로 수행하고 있지 못함

ㅇ Entrepreneurship이 사업 분야에 확산되고 있고(13위), IPO도 상당히 활발하게 일어나고 있지만(5위),

ㅇ OECD 국가들과 비교할 때 사업 활동이 규제에 의해 제약을 받는 정도가 매우 심하며(30위), 인수합병(M&A) 활동도 매우 저조함(26위, OECD 평균의 1/3수준)

□ 벤처사업이 생태계 내에서 지속되고 신사업으로 발전하기 위해서는 다른 이해관계자들과의 상호 작용이 매우 중요하나 한국의 벤처 생태계는 벤처와 금융시장 간의 상호작용(IPO)만 활발하게 일어나고 있었다고 판단됨

ㅇ 벤처와 다른 기업들과의 상호작용(M&A), 벤처와 정부와의 상호작용 (사업 수행과 규제)은 효과적이지 않은 것으로 판단됨

ㅇ 향후 우리나라가 벤처 생태계를 고도화 하려면 벤처와 금융시장 간의 상호작용 이외에 벤처와 다른 기업들, 벤처와 정부간 상호작용을 활성화해야 할 것으로 생각됨

4. 벤처 생태계 투입 평가: 이해관계자 역량을 중심으로

1) 벤처창업가(Entrepreneurship) 및 대기업

□ 벤처 생태계의 핵심 이해관계자인 벤처창업가(Entrepreneur)와 대기업들은 기술 역량에서 매우 높은 수준을 유지하고 있으나 사업화 역량과 협업 역량에서 OECD 국가들에 비해 매우 떨어지는 수준임

ㅇ 한국 기업들은 기술 역량을 강화하기 위해 독자적으로 많은 노력을 하고 있으나 다른 기업 또는 연구 기관과의 협력이 활발하지 못하여 시장 변화에 대한 적응능력이 떨어지고 있다고 판단됨

□ 한국 기업들의 사업화 역량은 “글로벌 전략과 생산성 간 정합성”을 제외하고는 OECD 국가들 중에서 하위권이며 이는 한국 벤처 생태계 발전에 상당히 우려스러운 제약 요인으로 판단됨

ㅇ 중소기업의 효율성은 최하위이며, 대기업의 효율성도 하위권임

ㅇ 벤처를 시작할 수 있는 인력들은 대부분 기존 기업에서 업무수행을 통해 인적 자본을 형성하며 벤처들이 사업을 지속하고 성장하는 것도 기존 기업들의 사업화 역량에 크게 의존하기 때문에, 기업들의 낮은 사업화 역량은 한국 벤처 생태계 역량을 크게 제약할 수 있음

□ 한국 기업들의 기술 역량의 경우 기업들의 연구개발비 지출이나 연구인력 확충 등과 같은 양적 투입 노력은 매우 활발하나, 투입 요소들이 혁신으로 전환되는 과정에서 약점을 보이고 있음

ㅇ 연구개발 투자나 연구 인력 투입 등 요소 투입 지표는 OECD 중 최상위권 수준이며 지속적인 투자도 이루어지고 있으나

ㅇ 혁신 역량은 OECD 국가들 중에서 상대적으로 낮은 평가를 받고 있는데 이는 혁신을 창출하기 위한 기업 내부 관리 역량이 미흡하기 때문이라고 판단함

□ 한국 기업들은 기술 개발을 위한 기업 간 협력이나 대학과의 기술 이전 활동을 활발히 하지 않는 등 협력 역량이 미흡하며 한국이 높은 연구개발 투자에도 불구하고 혁신 역량은 낮다고 평가 받는 한 요인이라고 판단됨

ㅇ 한국의 기술개발협력 정도를 나타내는 지표에서 35개 국가 중 22위 수준이며, 2008년에 급격히 지표가 하락한 이후 계속 낮은 수준에 정체되어 있는 상황임

ㅇ 대학과 지식 교류 정도는 35개 국가 중 20위 수준임

2) 위험 자본(Risk Capital)

□ 벤처 생태계의 주된 자금 공급자인 위험 자본의 역량이 낮음

ㅇ 스타트업의 성장을 위한 한국의 금융 환경은 유통시장(즉, 주식시장)이 주요한 역할을 수행하며 발행시장은 OECD보다 뒤쳐져 있는 것으로 판단됨

□ 한국의 위험 자본들의 위험 관리 역량이 낮음

ㅇ 한국은 금융 서비스 기관 효율성 지표면에서 29위로 매우 낮음

ㅇ 리스크 요인 관리 능력에서도 35개 국가들 가운데 27위에 해당하며 2012년 이후부터 OECD 평균과의 격차도 계속 커지고 있는 상황임

□ 주식시장 효율성은 양호하나 신용시장 및 벤처캐피탈 시장 접근성은 미흡함

ㅇ 우리나라는 주식 시장의 효율성 면에서 OECD 평균 수준이라고 판단됨

ㅇ 그러나 사업자가 신용을 제공받는 것은 OECD 국가들에 비해 어렵다고 평가되고 있으며(27위)

ㅇ 벤처캐피탈 시장 접근성도 좋지 못하다는 평가임(26위)

3) 대학 및 연구 기관

□ 우리나라 대학 및 연구기관 역량을 요약하면, 과학기술 인력에 대한 교육 투자는 활발하나 대학교육 및 경영 교육이 인재들이 시장 경쟁력이나 사업 경쟁력을 갖추도록 하는 “교육의 효율성”에서는 뒤떨어지고 있다고 판단됨

□ 우리나라의 경우 고등교육을 받는 인력의 비율은 OECD 국가들 중 1위이지만, 대학 교육이 벤처 생태계 참여 인력의 질적 향상에 기여하는 정도는 매우 낮음

ㅇ 대학 교육의 시장경제 요구 충족도 지표: 35개 국가들 중 32위 수준

□ 한국의 과학교육 역량은 높다고 평가됨

ㅇ과학기술 학사 소지자 비율(8위), 과학이 학교 교육에서 강조되는 정도(16위), PISA 과학 분문 점수(4위) 등 우수함

□ 한국 교육기관들의 경영교육 역량은 매우 낮아 양질의 경영 인력 양성에 기여하지 못하고 있다고 판단됨(31위)

□ 한국의 연구기관들도 양적 성장을 하고 있다는 점에서는 이론의 여지가 없으나 연구의 질적 수준과 매력도 면에서 여전히 개선의 여지가 많음

ㅇ 과학논문 수(8위)에서는 우수하나 과학연구수준(19위), 해외 과학연구자들에게 매력 정도(20위) 등은 중하위 수준

4) 정부

□ 정부 정책 역량의 국제 비교 결과 가장 부족한 역량은 금융 및 과학기술 부문 규제와 정책 역량이며, 가장 강한 부문은 조세 정책 역량이라고 판단됨

ㅇ IMD 지표들은 과학기술 지식이 신사업이나 창업 등으로 경제 성장 및 복지에 기여하도록 한국 정부의 법률 및 정책이 충분한 인센티브를 주도록 설계되어 있지 않다는 점을 시사함

□ 신설 법인 설립과 관련된 규제는 크게 축소되었으나 규제와 법령들이 체계적으로 회사 형성을 촉진하는데 까지는 이르지 못하였다고 판단됨

ㅇ 특히 신설 회사들이 기존 회사들과 공정한 사업 관계를 형성할 수 있도록 하는 법령들의 효과는 OECD 국가들 중에서 낮은 수준임 (26위)

□ 한국의 금융 관련 규제 및 정책 역량은 매우 낮다고 평가됨

ㅇ금융 규제의 효과성(32위), 금융 규제 집행 역량(26위), 주주 보호 역량(33위)에서 매우 낮은 수준을 보임

□ 한국 정부의 과학 기술 관련 규제 및 정책 특징은 공공-민간 파트너쉽 (Public-private Partnership)을 활용하여 기술개발을 많이 추진하지만, 관련법령이 과학 연구나 기술 개발의 결과가 신사업 개발과 혁신으로 연결되는 것을 지원하지 못하고 있음

ㅇ특히 벤처 생태계가 활성화되어 있는 국가들일수록 이 분야 지표들의 성과가 높으며, 우리나라와 연구개발 투자 관련 투입이 비슷한 수준인 이스라엘이 이 분야 지표들에서 우리나라보다 압도적으로 높은 평가를 받고 있다는 점은 우리에게 시사하는 바가 매우 큼

□ 우리나라의 경우 OECD 국가들에 비해 최고 법인세 수준도 낮고 법인세가 창업 활동에 미치는 부정적 영향도 작다고 평가됨

ㅇ 향후 법인세 등 조세 감면 정책이 벤처 생태계에 미치는 영향은 더 이상 그리 크지 않을 수 있다는 점을 시사함

제4장 우리나라 벤처정책과 벤처 생태계: 1997-2016

1. 조사 대상 벤처정책

□ 1997년 3월부터 2016년 7월까지 총 47건의 벤처 관련 대책들을 분석하여 총 14개의 세부 프로그램을 식별함

ㅇ 14개 세부 프로그램 외에 조세 정책을 별도로 분석함

ㅇ 14개 세부 프로그램들을 (1) 벤처 생태계의 세 가지 기능과 (2) 사용된 정책 수단을 중심으로 분석함

ㅇ 벤처 생태계의 세 가지 기능: 경제 실험의 착수(Initiation), 유용한 경제 실험의 지속(Continuation), 가망 없는 실험의 중단(Termination)

2. 시기별 벤처정책 주안점 변화

□ 벤처대책은 2013년(10건)에 가장 활발하게 발표되었으며, 2015년(9건), 1997년(8건) 및 2004년(8건)에도 매우 활발하게 발표됨

ㅇ 벤처산업 육성을 시작하거나(1997년), 벤처산업을 구조 조정(2004년), 벤처산업을 창조경제정책의 핵심 분야로 규정하며 재활성화(2013년, 2015년)할 때 벤처대책들이 활발히 발표됨

<표 > 시기별 벤처정책 발표 건수

<그림 > 한국 벤처정책의 목적 변화 추이

□ 전체적으로는 창업 비용 절감을 통한 실험의 활성화와 유용한 실험의 지속 기능을 강화하는 대책들이 대부분이었음

ㅇ그러나 벤처버블에 의한 여파로 2000년부터 2009년까지는 유용한 실험의 지속 기능을 강화하기 위한 대책들의 비중이 상대적으로 높았음

ㅇ 2013년 이후 벤처실험의 활성화 기능을 중시하는 대책이 다시 핵심 목표로 설정된 것으로 판단됨

ㅇ 가망 없는 실험의 중단 기능은 중요하게 고려가 되지 않았음

3. 세부 프로그램과 벤처 생태계 기능

<표 > 벤처 생태계 기능별 정책 분류

4. 벤처정책 평가 및 정책 시사점

1) 비용절감을 통한 실험 활성화 및 유용한 실험 유지에 초점

□ 지금까지 벤처정책은 벤처 생태계가 비용절감을 통한 실험 추진 기능을 활성화하는 것에 노력이 경주되어 왔고, 유용한 실험 유지 기능도 강화하려는 노력도 중시된 반면 벤처 생태계가 가망 없는 경제 실험을 효과적으로 중단하는 기능 노력은 미흡했음

ㅇ 실험 착수 및 지속(Initiation and Continuation) 기능과 실험의 중단 (Termination) 기능 간 불균형이 생길 경우, 불확실성이 매우 높고 성장 가능 벤처들과 성장 가능성이 없는 벤처들 간 구별이 어려운 벤처시장의 특성상 벤처정책 효과가 미미한 것으로 인식되게 할 수 있으며,

ㅇ 성장가능성 없는 벤처들의 도덕적 해이를 조장할 가능성도 높아져 궁극적으로는 벤처 생태계 고도화를 위한 정책 수행에 부담이 초래될 수 있음

□ 가망 없는 벤처실험을 중단(Termination)시키기 위해서는 Kerr, Nanda, Rhodes-Kropf(2014)가 제시한 것처럼 위험자본들은 사전 심사 역량뿐만 아니라 투자한 회사들을 지속적으로 사후 모니터링 할 수 있는 능력을 제고하고 필요한 경우 효과적으로 기업경영에 참여하는 장치들이 활발히 활용될 필요

□ 우리나라의 경우 벤처캐피탈의 경영 지배 목적 투자 허용(2005년 도입)과 같은 위험자본들의 실험 중단 역량 강화보다는 주로 금융시장 제도의 변화나 이미 부실화된 기관 정리 및 재도전 지원을 통해서 벤처 생태계의 실험 중단 기능의 활성화를 시도함

ㅇ 이러한 방식은 이미 완료된 단계별 성과를 바탕으로 벤처들을 선 별하게 되므로 시기상 너무 늦게 되거나, 제도 자체를 변화시켜 중단 대상이 아닌 벤처들도 영향을 받게 되는 단점 존재

2) 대기업 역할에 대한 고려 누락

□ 대기업은 벤처 생태계의 주요 이해관계자 중 하나임에도 불구하고 정부는 대기업 참여를 장려하는 정책에 소극적이었다고 판단됨

ㅇ 이는 초기 벤처정책의 대전제가 벤처기업군 육성을 통한 대기업 중심의 산업 구조 개편이었던 것과 관련 있음

ㅇ 즉, 벤처기업들을 대기업 집단의 대안 경제 주체로 고려

□ 이러한 정책 방향은 타당성이 없지 않으나 대기업이 벤처의 형성과 성장에 큰 영향을 미칠 수 있다는 점을 고려할 때 우리나라 대기업들이 보유한 역량이 벤처 생태계 형성에 상호 보완적으로 활용되지 못한 것은 문제가 있음

ㅇ예를 들어 벤처실험의 지속을 위한 인수합병(M&A) 활성화 대책도 벤처 간 또는 벤처 및 중견 기업 간 인수합병에 초점이 맞추어져 있어 벤처 인수합병과 관련해서 자금 역량이 풍부한 대기업들에 대한 정책적 고려가 부족했다고 판단됨

ㅇ 최근 들어 벤처 생태계에 대기업 참여를 장려하는 대책들이 도입되고는 있으나 대기업(즉 구매자) 입장에서 벤처기업들 인수 제약 요인들에 대한 분석이 결여되어 있는 등 아직 미흡하다고 판단됨

□ 또한 인수합병 외에도 대기업들이 벤처 생태계에 기여할 수 있는 방식을 활성화 할 필요가 큼

ㅇ예를 들면 기업주도형 벤처캐피탈(Corporate Venture Capital)의 운영이나 기업주도형 액셀러레이터(Corporate Accelerator)의 운영도 대기업들이 벤처 생태계에 기여할 수 있는 많은 수단들 중 하나임

□ 따라서 대기업들이 관심 있는 고위험 신사업 분야에서 벤처들이 혁신 사업화 가능성을 가시화하고, 대기업들은 이의 규모를 확대 시키는 (Scale-up) 체제가 확립되도록 정책 노력을 경주해야 함

3) 실험 결과를 활용하고 공유하는 장치/평가 미흡

□ 벤처를 통한 경제 실험이 가지는 비교 우위는, 불확실성이 매우 높은 신사업 분야에서 혁신의 사업화 가능성에 대한 정보가 상대적으로 낮은 비용으로 반복적 체계적으로 신속하게 기존 기업들과 사회에 제공될 수 있다는 점임

ㅇ 따라서 벤처를 통한 신산업 및 고용 창출이라는 목표를 달성하 기 위해서는 벤처들에 의한 ‘혁신 사업화 실험’의 결과가 신속하게 평가되고, 기존 기업들과 조직에 환류 시키는 경영 기법 및 프로그램이나 제도가 반드시 필요함

□ 미국의 경우, 위험자본들이 적극적인 사전 심사 외에도 투자 후에도 지속적인 모니터링과 회사 경영에 대한 통제력(Control Rights) 조정을 통해 불확실성 축소에 적극 대응하는 방식으로 벤처 생태계에 기여함

ㅇ 또한 공공 벤처캐피탈 프로그램(Public Venture Capital Program)들의 경우 운영 목적, 자금 운용 절차, 투자성과 등을 공개하고, Randomization Design이나 Regression Discontinuity Design 등과 같은 계량모형에 의해 투자 성과를 평가함

ㅇ 미국의 대기업들도 기업주도형 벤처캐피탈(Corporate Venture Capital)이나 기업주도형 액셀러레이터(Corporate Accelerator)등을 직접 운영하여 기술 기반 벤처들에 의한 혁신 사업화 실험을 직접 관찰하고 결과를 적극적으로 해석하며 자신들의 신사업 전략에 적극적으로 적용하고 있음

□ 그러나 한국 벤처 생태계는 실험 결과를 활용하고 공유하는 장치가 미흡하며 실험 결과에 대한 평가도 잘 수행하지 않음

□ 향후 혁신 사업화를 위한 경제 실험의 설계, 실험 결과의 적정 평가 및 환류 체제를 고도화시키기 위한 정책 방안 마련이 필요

ㅇ 구체적으로 위험 자본들의 벤처기업 평가 역량을 제고하고, 공공 벤처캐피탈 프로그램(Public Venture Capital Program)에 대한 체계적인 성과평가를 실시하거나, 대기업들과 벤처 간의 협력을 제도화 시키려는 노력을 강화하여야 함

ㅇ 또한 기업들의 벤처캐피탈 활동이나 액셀러레이터 활동을 실험 결과의 활용 및 공유 활동으로 발전시켜야 할 필요가 있음

ㅇ 이러한 관점에서 창조경제혁신센터의 참여자들 및 조직에 대한 구성, 그리고 내부 활동 및 성과 평가 활동에 대해 전향적으로 판단해야 할 필요가 있음

4) 유용한 실험 지속을 위한 수단이 단기 재무 성과평가에 과도하게 의존

□ 벤처들이 수행하는 경제 실험은 혁신 사업화 과정을 둘러싼 불확실성을 감소시키나 해당 벤처들이 항상 높은 수익을 얻지는 못함

□ 가시적인 수익을 중시하는 민간 금융시장의 특성상 산업 전체에 유용한 실험을 수행하는 벤처(즉 유용한 실험을 수행하는 벤처) 가 투자를 받지 못하여 영업을 중단하거나, 성장 잠재력이 전혀 없는 벤처가 정치력 등에 의해 지속적으로 투자를 받는 “시장의 실패”가 존재함

□ 또한 민간 위험자본들의 경우 비교적 단기간에 투자금액을 회수할 수 있는 분야(예를 들면 IT 관련분야, BT 중에서 신약 관련 분야)에 집중 하는 경향이 강해 투자 회수에 시간이 장기적으로 소요되는 신약 이외의 생명 공학 관련 분야나 에너지 관련 분야에는 투자를 하지 않는 경우가 빈번하게 발생

□ 이러한 시장의 실패는 벤처가 수행하는 실험의 유용성 평가 및 지속 여부를 민간 금융시장의 판단에만 맡겨놓을 경우 사업화를 시도하는 혁신의 범위가 축소되는 왜곡이 발생할 가능성이 매우 크다는 점을 시사함

□ 우리나라 벤처 생태계 관련 정책은 벤처가 기술력이 높다면 지속적으로 금융시장에서 투자를 받을 수 있다는 단순한 전제하에 설계되고 집행되어 왔으며, 정책 방향도 벤처투자 자금의 양적 완화가 벤처투자 인센티브의 설계보다 상대적으로 중요하게 고려되어 왔음

ㅇ 그러나 벤처 생태계에 자금이 많이 공급되면 기술력이 높은 벤처들은 지속적으로 어려움 없이 투자들 받을 수 있다는 가정은 벤처산업에 내재된 고도의 불확실성과 민간 위험자본들의 왜곡된 인센티브가 만연한 상황에서는 타당하지 않음

□ 정부는 위험 자본들의 효율적 투자 운용 방식을 최대한 활용하면서도 이들에 의해 발생하는 시장 실패 현상을 보완하여야 함

ㅇ 민간 위험 자본들이 투자를 꺼리지만 기술 발전 및 국가 경제에 파급 효과가 높을 것으로 판단되는 분야에서 벤처들이 수행하는 실험들이 지속할 수 있도록 공공 위험자본을 적극적으로 운용할 필요가 있음

ㅇ 다만 공공 위험 자본들이 민간 위험자본들을 구축하지 않도록 주의해야 하며, 벤처들에 의한 혁신 사업화 가능성에 대한 정보가 체계적으로 평가되고 전파될 수 있도록 해야 함

ㅇ 또한 공공 벤처캐피탈 프로그램 설계 시 운용 주체의 수익이 운영 성과와 분리되거나, 운영성과 평가가 프로그램의 설립 취지보다는 재무적 성과(Financial Return)만을 강조하는 상황이 일어나지 않도록 인센티브 및 평가지표를 설계가 필요함

5) 실험 활성화 및 유용한 실험 유지를 위한 조세 정책 중시

□ 정부는 벤처 생태계를 활성화하기 위해 조세 정책을 가장 빈번하게 활용함

ㅇ 벤처기업들의 세금 부담을 완화하기 위해 법인세율을 하향 조정하거나 부과 대상 또는 세액을 축소

ㅇ 위험 자본들의 참여를 독려하고 활성화하기 위해 엔젤이나 벤처캐피탈이 높은 투자 수익을 달성할 수 있도록 투자 회수 시 조세 부담을 완화

ㅇ 다른 벤처기업들과의 인수합병(M&A) 활성화를 위해 세제상 인센티브를 제공함

□ 그러나 OECD 국가들 중에서 한국의 법인세율이나 세부담 수준이 이미 낮아 향후 조세 부담의 추가적인 완화를 통한 벤처 관련 정책을 수행하는 것은 한계에 이르렀다고 생각됨

□ 조세 정책에 의한 벤처 생태계 활성화가 한계에 부딪히는 경우에 대비하여 (1) 공공 벤처캐피탈의 역할을 강화하고 (2) 벤처와 벤처 생태계 이해관계자들의 효과적 협력을 뒷받침하는 새로운 조직 구조를 창출하고 활용하는 방안을 더욱 발전시켜야함

ㅇ 경제 실험을 통해 새로운 조직구조의 효과를 신속하게 검증하고, 검증된 협력방식을 지속적으로 개선시켜 나가는 “조직 형성” 정책 추진이 필요함

6) 해외 진출 중심의 국제화 방향

□ 현재 한국 벤처 국제화 추진 방향은 한국 벤처의 해외 진출을 최대화시키는 데에 초점이 맞추어져 있음

ㅇ 한국 정부는 국내 벤처들의 해외 수출 활동, 미국 나스닥 시장 상장 지원, 외국 기업들과의 인수합병 등을 지원해 왔음

ㅇ 국내 시장이 협소하고 국내 벤처 생태계가 외국 벤처 생태계와 격차를 보이고 있는 것이 현실임을 감안할 때 해외 벤처 생태계로 진출하여 활동하는 것을 지원하는 것은 중요함

□ 그러나 불확실성이 높은 벤처시장의 특성상 특정 벤처들의 해외 시장 진출을 지원하는 현행 방식은 성공확률이 매우 낮고, 설령 성공한다고 해도 국내 벤처시장의 구조 및 제도 개선에 미치는 영향은 작아 국내 벤처시장의 역량 제고에 기여하는 것은 제한적일 것으로 판단됨

□ 벤처 생태계의 역량이 단기간에 제고되기 위해서는 우리나라 벤처 생태계 관련 제도와 규제를 “글로벌 스탠다드”에 맞추는 작업이 시급히 추진되어야 함

ㅇ외국 벤처들이나 벤처캐피탈들이 한국 벤처 생태계에서 활발하게 활동해야 해외 벤처 관련 인력 네트워크도 수입되어 한국 벤처들에 대한 국내외 기업들의 관심이 높아질 것이기 때문임

□ 국내 벤처시장에 대한 국제 인지도가 높아져 외국 위험 자본에 의한 투자뿐만 아니라 외국 벤처들에 의한 창업과 성장이 활발해 지면 국내 벤처 생태계 수준도 고도화되어 별도의 정부 지원이 없더라도 국내 벤처들의 해외 진출 기회가 증가할 수 있을 것으로 판단됨

ㅇ 요즈마 펀드 사례에서 보듯이 국내 벤처시장이 글로벌 시장에 선순환적으로 연결되기 위해서는 무엇보다도 글로벌 벤처시장의 가장 유능한 이해관계자들이 국내 벤처시장에서 창업 및 투자를 할 수 있다고 인식하고 있어야 함

*자세한 내용은 첨부파일을 참조하여 주시기 바랍니다.

** 내용문의 : 이미순 연구위원 (02-707-9812, mslee@kosbi.re.kr)